河南省中国特色社会主义理论体系研究中心 执笔人：娄源功、潘少奇 201500026

　　党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，全面总结了改革开放30多年来我国社会经济发展的成功经验，为夺取全面建成小康社会决胜阶段伟大胜利指明了方向。其中，“推动城乡协调发展”是十八届五中全会公报中“坚持协调发展”中最为重要的内容之一。如何健全城乡一体化发展体制机制，加快构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，协调推进新型城镇化和社会主义新农村建设，这是亟需我们深入思考的一个问题。

　　一、推进城乡协调发展具有重要的战略意义

　　城乡协调发展是实现全面建成小康社会奋斗目标的必然要求。全面建成小康社会重点在“小康”，难点在“全面”。目前，我国的城乡二元结构尚未完全破解，城乡发展差距依然明显，广大农村尤其是部分偏远农村社会经济发展依然任重道远。基于“木桶效应”，短板往往是影响整体效果的“症结”，而农村地区发展普遍滞后就是全面建设小康社会中的短板。习总书记曾指出：“发展不能是城市像欧洲、农村像非洲，或者这一部分像欧洲、那一部分像非洲，而是要城乡协调、地区协调。”因此，没有农村的小康，就不是全面的小康，城乡协调发展恰恰是实现全面建成小康社会奋斗目标的必然要求。

　　城乡协调发展是解决“三农”问题的全新思路。“三农”问题自20世纪90年代中期被提出以后，一直深受社会各界高度关注。进入新世纪后，虽然我国的工业化、城镇化、信息化进程不断加快，但农业增效难、农民增收难、农村发展慢的问题依然存在，究其原因在于城乡二元结构未能突破，城乡分割的政策、制度没有得到彻底改革，城乡社会经济发展缺乏良好的内在联系和协调机制，导致工业对农业的支持不够，城市对乡村的带动不强。全会提出推动城乡协调发展，就是要坚持工业反哺农业、城市支持农村，通过以工促农实现农业现代化，通过工农互惠拓展农民增收渠道，通过城乡联动推动公共服务向农村延伸。因此，城乡协调发展是从根本上解决“三农”问题的全新思路。

　　城乡协调发展是应对我国经济下行压力、实现持续健康增长的重要举措。近年来我国经济增速持续减缓，应对经济下行压力，实现持续健康增长是我们面临的紧迫任务，而需求不足是目前我国宏观经济的主要矛盾，扩大内需是应对经济下行压力的必然选择。统计数据表明，我国第一产业劳动生产率只有全社会平均劳动生产率的30.1%，农村居民消费水平仅为城镇居民消费水平的31.3%，农村社会经济发展滞后已经成为国民经济持续健康增长的最大掣肘。城乡协调发展一方面可以拓展农民增收渠道、提高农民收入水平和消费能力，另一方面可以促进有能力的农业转移人口举家进城落户，进而实现由农村型消费向城市型消费转变。

　　城乡协调发展是坚持共享发展的重要体现。全会提出了共享发展的理念，提出了人人参与、人人尽力、人人享有的基本要求。但长期以来，广大农村地区全力支持了我国各项事业建设，但农民却未能充分享有社会经济发展的成果。城乡协调发展除了关注农业发展、农民增收问题，还提出要促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸。这无疑是注重机会公平、坚持共享发展的重要体现。

　　二、城乡协调发展的实质

　　我国对城乡发展关系的讨论始于20世纪80年代末期，党的十八届三中全会提出了“城乡一体化”概念，十八届五中全会则重点强调了“协调”的理念。沿着这一脉络可以发现，城乡协调发展的目的是要破解城乡二元结构，强化城乡发展的协调配合；但城乡协调发展并不是要让乡村和城市变得相同，而是城、乡发展达到功能结构合理、要素自由流动、产业密切关联、空间布局科学、公共服务均衡的状态，使人们无论在城市还是乡村都能满足自己发展的需要。

　　城乡协调发展的主要表现：（1）体制机制协调。统一的城乡户籍制度和劳动力市场制度，推动城乡劳动力优化配置；统一的城乡财政分配和转移支付制度，形成良好的价格要素市场；统一的城乡社会保障制度，提高城乡发展的公平性。体制机制协调是城乡协调发展的前提与保障。（2）产业发展协调。工业化和农业现代化齐头并进，形成良好的城乡产业分工体系和市场体系；延伸农业产业链，形成良好的城乡产业协调体系。产业发展协调是城乡协调发展的重要途径。（3）城乡建设协调。城乡发展空间统一规划，城市基础设施向农村延伸，社会主义新农村建设有序推进，繁华城市与美丽乡村交相辉映。城乡建设协调是城乡协调发展的重要部分。（4）收入生活协调。城乡差距不断缩小，乡村居民与城市居民共同发展、共同富裕；乡村居民生活福利与社会保障不断提高，与城市居民共同分享社会经济发展成果。收入生活协调是城乡协调发展的根本目标。

　　三、目前城乡发展中的问题亟待破解

　　乡村产业动力不足，城乡经济二元结构突出。城市以现代化的工业经济为主，农村以典型的小农经济为主。大部分农村经济主要依靠种植业，而代表着现代农业发展方向的畜牧业、特色农业、高效农业相对落后，以小农经营为主，农业产业化发育不足。受比较利益驱动，资金、要素倾向于流向收益率较高的城市工商业，导致农业规模化、集约化、现代化缺乏动力，难以形成工农互动、工农互惠的良性机制。城乡居民的收入水平、生活水平差距很大，如2014年城市居民可支配收入为乡村居民可支配收入的2.75倍，如果考虑到社会福利、社会保障等因素，这一差距会更大。

　　体制机制障碍突出，破解难度大。计划经济体制下形成的城乡制度二元性是城乡协调发展的首要阻碍。城乡劳动力就业制度不统一，阻碍城乡劳动力资源的自由流动与优化配置；严格的城乡户籍分离管理，是诸多城乡差别政策尤其是城乡福利政策的基础；工农产品价格“剪刀差”、财政税收收支差、金融资金存贷差、土地征用出让价格差等城乡财政分配和转移支付制度，人为扭曲了公共资金的配置能力，造成了城乡有别的竞争环境。

　　乡村建设落后，城乡公共设施均等化任重道远。部分农村地区基础设施建设和社会公共服务供给严重落后。很多乡村道路还未完成硬化，乡村与城镇之间以及乡村之间的交通联系便捷程度还有待提升；乡村的网络通讯设施还不健全，信息化水平不高；一些偏远区域的用水问题突出，还存在吃水难、用水难问题；乡村教育、医疗、卫生、科技等公共设施不完善，不能有效满足乡村地区人民群众的日常生活需要。

　　乡村污染治理不力，环境保护问题严峻。农村环境保护意识淡薄，造成了比较严重的乡村污染问题。如生活垃圾随处倾倒堆放，造成生活垃圾围村与疾病传播等；化肥农药使用不科学造成农村地表水、耕地土壤污染严重；企业随意排污入水造成农村河道水质严重恶化。城市地区环境管制推动部分高污染企业向农村地区迁移，让农村环境问题更是雪上加霜。

　　四、实现城乡协调发展之路

　　健全城乡发展一体化体制机制。长期的城乡二元发展模式造就了一系列城乡割裂的制度和法规，比如社会保障和福利制度、户籍制度、土地制度、财税制度等，这些城乡有别的制度无疑是推动城乡协调发展的桎梏。为此，全会在健全城乡发展一体化体制机制方面有了诸多新的动议。一是促进有能力的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务；这意味着要深化户籍制度改革，逐步消除户口对农民进城造成的牵绊，取而代之的将是城乡一体化的以固定住所和稳定收入为依据的人口管理体系。二是实施居住证制度，实现基本公共服务常住人口全覆盖；这意味着将建立城乡均衡的基本公共服务体系，此后农村居民将逐步享有和城市居民一样的义务教育、医疗卫生、养老保险等。三是健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制、城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制；这意味着国家在鼓励农村人口市民化的同时，首先关注农业生产与粮食安全，保证财政支农补贴真正落到实处、发挥实效，其次关注城市规模扩大的合理性，保证我国城市化进程科学、有序。四是维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益；这意味着国家要建立统一的要素市场体系，通过赋予农民更大的生产要素支配权，促进资源合理流动，推动农业现代化、农民工市民化，进而实现城乡要素效益最大化。上述体制机制的健全和革新，真正找到了我国城乡二元分割的症结，真正牵住了“三农”问题的牛鼻子，真正为推动城乡协调发展提供了制度保障。

　　坚持工业反哺农业、城市支持农村。全会把“坚持工业反哺农业、城市支持农村”作为推动城乡协调发展的重要举措。从世界经济发展史看，大多数工业化国家都会实施工业反哺农业政策，以促进工农均衡发展。2004年以来我国出台了一系列强农惠农富农政策，推动农村经济实现了稳中有进、稳中提质、稳中增效。面对新的城乡协调发展命题，我们还需重点做好三方面工作：一是加大财政转移支农力度，既要实现财政支农的常态化、制度化，又要建立财政支农的监督机制和长效机制，保证钱一定用在“刀刃”上，进而推动农业实现持续增长。二是强化关联反哺、延伸农业产业链，要认真寻找工业与农业之间的契合点，通过工农结合促进农产品精深加工，以此来延伸农业产业链条，提高农业创造价值的效率和水平。三是关注要素反哺，提高农村发展的内生能力，要构建要素自由流动的市场配置机制，持续向农业输入技术、人才和资金，提高农业的现代化水平，提高农村的自我造血功能。

　　推动城镇公共服务向农村延伸，实现基本公共服务均等化。全会提出要“推动城镇公共服务向农村延伸，实现基本公共服务均等化”。从我国长期政策导向看，国家公共投入的重点在城市，而农村享有的公共服务极其有限。中央农村工作领导小组副组长陈锡文曾表露：我国对城市的人均基本公共服务和公共投资是农村的16.1倍。巨大的投资差距导致城乡公共服务差异显著，使广大农村和农民难以享受到经济发展带来的公共服务提升。实现公共服务均等化，一是要促进城乡公共资源均衡配置，最大限度地消除原有的城乡公共服务投资差距，补交通、教育、医疗、科技、文化、社会保障等方面在农村欠下的旧账。二是要健全农村基础设施投入长效机制，农村基础设施建设欠账太多，健全基础设施建设不能盲目推进、一哄而上，必须要做好规划、有序推进，使新设施建设具有前瞻性、长效性。三是要把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇，把公共事业发展与社会主义新农村建设和城镇化进程结合起来，用基础设施建设和公共事业发展引领社会主义新农村的建设，并通过投资拉动来提高城镇吸纳农村剩余劳动力的积极性。四是要推动城镇公共服务向农村延伸，目前我国城镇公共服务系统相对完善，而广大农村缺失严重，通过推动城镇公共服务向周边农村延伸，不仅可以在较短时间内弥补农村的服务缺失，而且可以逐步形成点轴状、网络化公共服务体系，从而提高我国城乡公共服务的效率和水平。

　　推进社会主义新农村建设。全会提出要“提高社会主义新农村建设水平，建设美丽宜居乡村”。虽然工业化、城镇化大势不可逆转，但农业仍需要坚定的守望者，农村仍需要精心建设。我们一方面要推进城镇化，吸纳更多的农村人口进城，另一方面要大力建设新农村，让继续留在农村的人也能享受更好的生活环境，过上比较体面的生活。推进社会主义新农村建设，一是要统筹规划，把新农村建设与产业发展和基础设施下乡结合起来，以扎实的产业基础支撑新农村建设，以基础设施下乡引领新农村建设。二是要强化新农村人居环境治理，做好污水、垃圾处理工作，使新农村规划合理、功能完善、村容整洁、美丽宜居。三是要保留村域特色，避免千村一面，新农村建设既要做好规划，但又不能一个模子批量生产，要基于当地的自然、历史、文化景观进行规划，避免新农村与周边大环境产生违和感。四是要保护民风民俗，弘扬传统文化。要加强对传统村落民居和历史文化名村名镇的保护，要为传统的民俗活动留下生存的空间、传承的希望，要让身在农村的、离开农村的人们都能记得住乡愁。

　　实施精准扶贫，积极消除贫困。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，也是城乡协调发展需要克难攻坚的重点。根据有关统计，截至2014年底我国农村贫困人口还有7017万人。推动城乡协调发展就要积极地弥合差距，补齐短板，通过各种措施让这些贫困人口的荷包鼓起来、腰板硬起来、生活好起来。习近平总书记在今年11月举行的中央扶贫开发工作会上，回答了“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”三个关键性问题，并开出“既要防止拖延病，又要防止急躁症”等多个药方。打好扶贫攻坚战，要重点关注三点：一是要提高扶贫精准度，只有真正把贫困人口分布、贫困程度、致贫原因等搞清楚，才能对症下药，精准治疗。二是要强化扶贫攻坚责任机制，做到分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位。三是要加强精神扶贫和造血扶贫，扶贫济困不能仅授之以鱼，更要授之以渔，要通过教育扶贫、产业扶贫、科技扶贫，提高贫困地区的自我造血功能，争取使他们能够自强自信自主地甩掉贫困的帽子。