县级政府依法行政的动力分析

中州学刊2016年第10期

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【当代政治】

县级政府依法行政的动力分析

姚 锐 敏　　　王 　杰

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摘　要：调查表明，推动县级政府依法行政的因素主要包括公务员的法治信仰和政治责任感使命感、上级对依法行政的监督考核、县委对依法行政的重视、县人大的监督、社会舆论和公众的压力、实现经济社会发展目标的需要、人民法院的司法监督、公民的维权行动、民间组织的推动。量化分析结果显示，这些因素对县级政府依法行政所起的推动作用在强度上存在一定的差别。当前县级政府依法行政存在内部驱动力相对不足、过度依赖自上而下的纵向动力、动力的能量释放途径和方式不够合理等突出问题。培育公务员的法治信仰、大力开发社会民间动力、强化正向激励机制，是增强县级政府依法行政动力的现实途径。

关键词：县级政府；依法行政；法治政府；动力

中图分类号：D621　　　　　　文献标识码：A　　　　　　文章编号：1003-0751(2016)10-0009-08

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收稿日期：2016-08-10

作者简介：姚锐敏，男，华中师范大学公共管理学院教授，博士生导师（武汉　430079）。

　　　　　王杰，男，华中师范大学公共管理学院博士生（武汉　430079）。

一、引言

　　党的十八大提出到2020年基本建成法治政府。实现这一战略目标，需要切实加快地方法治政府建设的进程。从现实情况看，目前地方法治政府建设的整体进展并不理想。中国政法大学法治政府研究院课题组对全国53个较大市法治政府建设情况的评估结果显示，地方法治政府建设整体上仍处于较低水平，被评估的城市平均得分率只有63%。①假若把县乡政府纳入评估范围，平均得分会更低。

　　地方法治政府建设整体进展缓慢的原因是多方面的，其中最主要的原因之一是地方法治政府建设的动力不足。一方面，是基于法治信仰的原生性动力匮乏；另一方面，是基于体制机制的制度性动力呈现逐级衰减趋势。因此，要加快地方法治政府建设进程，必须高度重视法治动力体系建设，通过优化动力结构和改善动力机制，有效提升地方法治政府建设的动力水平。

　　为了真实反映地方法治政府建设的实际动力状况，我们以县级政府为具体研究对象，在全国范围进行了较大规模的实证调查。调查采取问卷和访谈相结合的方式，调查对象包括县级政府管辖范围内的普通公民和公务员，调查范围涉及湖北、广东、安徽、河南、山东等23个省市自治区，共发放问卷3200份，回收2853份，回收率为89.1%。其中有效问卷为2688份，有效率为94.2%。在2688份有效问卷中，公务员的问卷1252份，普通公民的问卷1436份。此外，还对县级政府公务员进行了43次面对面的深度访谈。本文将以实证调查数据为依据，对县级政府依法行政的动力因素及其作用强度进行客观分析，揭示县级政府依法行政动力系统存在的主要问题，为优化和提升县级政府依法行政的动力，加快建设法治政府提供理论支持。

二、县级政府依法行政的动力因素及其作用强度

　　1.县级政府依法行政的动力因素

　　深入推进依法行政是一项复杂艰巨的行政改革，改革的直接目的是要削减、限制和规范政府的权力，使政府从无限政府转向有限政府，从自为政府转向法治政府。?因此，依法行政必须有足够的动力支持才能顺利推进。关于地方政府依法行政的动力构成，学术界的认识不尽相同。有的研究者认为，地方政府依法行政的动力主要来源于6个方面：地方政府行政负责人的使命感和责任感；地方政府相互之间的竞争；法律对地方政府行政的严格要求；上级政府对重大行政违法的“高压”；媒体尤其是新媒体带来的舆论压力；公众的参与进而要求“合作治理”的诉求。②也有研究者认为，县级政府依法行政的动力主要由利益型动力和内压型动力构成。利益型动力包括经济利益动力、政治利益动力、理念转变动力、改革利益动力；内压型动力主要是指由政绩考核和行政问责对县级政府及其工作人员造成的内部压力而形成的动力源。③还有研究者将地方政府依法行政的动力分为内部驱力和外部压力两大类：内部驱力主要是指依法行政主体内部自身的动力；外部压力则是指来自依法行政主体之外的各种推动力量，包括上级党政机关和社会民间力量的推动。④

　　上述观点都具有一定的合理性，但它们大多是建立在单纯的逻辑推导基础上的，缺乏充分的实证调查数据支撑。我们认为，单纯理论分析所揭示的动力只是一种可能性，只有当这些可能的动力因素通过一定的途径和方式传导至县级政府依法行政的具体行动者——公务员，并被他们所感知或接收的时候，才能构成推动县级政府依法行政的现实动力。因此，依法行政的公务员的主观感知是观察和研究政府依法行政动力的一种可行途径。

　　为了了解县级政府依法行政的动力因素，我们通过开放式访谈的方式，对县级政府依法行政的基本动因进行了调查。根据访谈调查获得的信息，结合学术界既有的研究成果以及对典型案例的分析，我们将可能影响县级政府依法行政的主要动力因素归纳为9个方面：政府公务员对法治的信仰和政治责任感使命感；上级对依法行政工作的监督考核；县委对依法行政工作的重视程度；县级人大的监督；社会舆论和公众的压力；依法行政对经济社会发展的影响；人民法院的司法监督（行政诉讼）；公民的维权行动；民间组织的推动。

　　初步确定县级政府依法行政的动力因素之后，我们通过问卷调查方式测量了公务员对上述动力因素的感知情况（见表1）。调查结果显示，公务员对上述9种动力因素有不同程度的感知，说明这些因素不仅是可能的动力因素，而且是现实的动力因素。

表1　公务员对依法行政动力因素的感知度

　　动力因素        选择频次        感知度（%）

公务员的法治信仰和政治责任感使命感        883        70.5

上级对依法行政工作的监督考核        814        65.0

县委对依法行政的重视程度        705        56.3

县级人大的监督        659        52.6

社会舆论和公众的压力        818        65.3

依法行政对经济社会发展的影响        673        53.8

人民法院的司法监督（行政诉讼）        555        44.3

公民维权行动        586        46.8

民间组织的推动        308        24.6

　　说明：根据课题组调研统计数据整理而来。

　　2.县级政府依法行政动力因素的作用强度

　　为了进一步了解县级政府依法行政动力的实际作用情况，我们设计了依法行政动力因素作用强度调查表，调查项目与上述动力相关性调查基本保持一致，只是在项目名称的文字表述上做了细微的调整。调整以后的9个调查项目名称分别是：县级人大；新闻媒体；县委；公民维权行动；上级党政机关；人民法院；民间组织；公务员的法治信仰和政治责任感使命感（简称为法治信仰）；投资环境方面的竞争压力（简称为竞争压力）。调查表采用李克特5点评定法进行测量（5=作用很大；4=作用比较大；3=作用一般；2=作用比较小；1=作用很小），要求受访者根据各种动力因素在推动县级政府依法行政中实际发挥的作用在5个等级上做出选择。然后运用SPSS统计软件对各种动力因素的平均分进行统计分析，揭示这些动力对于推动县级政府依法行政的相对重要性。

　　从统计结果（见表2）来看，在公务员具体感知的9种动力因素中，新闻媒体的平均分最高，其他依次为上级党政机关、县委、县级人大、公民维权行动、人民法院、公务员的法治信仰和政治责任感使命感、投资环境方面的竞争压力、民间组织。从总体上看，公务员对大多数动力因素的感知强度具有较高水平，9种动力因素中有8个得分均值在3.400以上，只有民间组织的得分均值低于3.000的中值。

　　为了检验表2调查结果的客观性和真实性，我们还从另一个角度对公务员的依法行政动力感知度进行了测量调查。我们考虑，县级政府及其工作人员在意识到自己实施了违法行政行为时一定会有所担心。这种对违法行政后果的担心在一定程度上也可以转化为依法行政的动力。那么，对于自己实施的违法行政行为，行为主体主要有哪些担心呢？结合上述动力因素的调查，我们列举了9种后果：当事人上访；县人大问责；引发群体性事件；在行政诉讼中败诉；被媒体曝光；上级机关问责；县委问责；违背自己的信仰；影响投资环境。每一种因素均采取4点评定法进行测量（4=非常担心；3=比较担心；2=有点担心；1=不会担心），要求受访者在4点中进行选择，然后运用SPSS统计软件进行分析，以明确这些后果的相对压力水平。

表2　动力因素感知强度得分均值

        　　N        Minimum        Maximum        Mean        Std.

Deviation

新闻媒体        1252        1.0        5.0        4.109        .8321

上级党政机关        1252        1.0        5.0        4.065        .8853

县委        1252        1.0        5.0        4.005        .8863

县级人大        1252        1.0        5.0        3.742        .9781

公民维权行动        1252        1.0        5.0        3.593        .9489

人民法院        1252        1.0        5.0        3.592        .9528

法治信仰        1252        1.0        5.0        3.481        1.0914

竞争压力        1252        1.0        5.0        3.369        1.0199

民间组织        1252        1.0        5.0        2.896        1.0052

Valid N (listwise)        1252

　　说明：根据课题组调研统计数据整理而来。

　　统计结果显示，行为主体对调查中所列的9种后果都有所担心。担心程度最高的是被媒体曝光，其他依次是引发群体性事件、上级机关问责、当事人上访、县委问责、县人大问责、在行政诉讼中败诉、影响投资环境、违背自己的信仰（见表3）。这一测量结果与表2显示的结果大致相同，相互之间形成了印证。

　　需要说明的是，在表3中，我们将表2中列举的“公民维权行动”明确表述为“群体性事件”和“当事人上访”两种具体方式，同时排除了实际影响较小的“民间组织”的因素，结果导致相关因素在影响度排序上发生了一定的变化。最明显的是公民维权因素的影响强度排名上升。在表2中，“公民维权行动”在9个因素中排在第5；而在表3中，“群体性事件”和“当事人上访”两种公民维权因素分别排在第2和第4。按照我们的理解，这种差别是正常的。因为，在公民维权的多种具体表现形式中，“群体性事件”和“当事人上访”是对县级政府影响和压力相对较大的两种形式。另外，在表2中，“法治信仰”的影响力高于投资环境的“竞争压力”；而表3显示的结果则刚好相反，“投资环境”的压力高于“法治信仰”。对此一种可能的解释是，与表2的观察视角不同，表3所反映的是县级政府及其工作人员对违法行政后果的担忧。从这个意义上说，相比“法治信仰”而言，“影响投资环境”所导致的后果似乎更具体、更直接、更实际，对行为主体造成的心理压力也就相对会更大一些。考虑到上述情况，我们认为表2所反映的县级政府依法行政动力因素的相对作用强度基本是符合客观实际的。

表3　行为主体对违法行政后果的担心程度

        　　N        Minimum        Maximum        Mean        Std.

Deviation

被媒体曝光        1252        1.0        4.0        3.337        .7197

引发群体性事件        1252        1.0        4.0        3.287        .7495

上级机关问责        1252        1.0        4.0        3.204        .7509

当事人上访        1252        1.0        4.0        3.109        .7821

县委问责        1252        1.0        4.0        3.030        .8105

县人大问责        1252        1.0        4.0        2.862        .8361

在行政诉讼中败诉        1252        1.0        4.0        2.692        .8481

影响投资环境        1252        1.0        4.0        2.457        .8720

违背自己的信仰        1252        1.0        4.0        2.156        .8937

Valid N (listwise)        1252

　　说明：根据课题组调研统计数据整理而来。

　　上述研究表明，县级政府依法行政的各种动力因素在作用强度上存在一定的差别。县级政府依法行政动力因素的作用强度与这些动力载体的性质、地位以及特殊的作用机制有很大关系。下面依据我们的调查结果，以新闻媒体、上级党政机关、人民法院（行政诉讼）、投资环境（竞争压力）四种动力因素为例进行简要的分析说明。

　　新闻媒体在我们调查的县级政府依法行政动力因素的9种力量中影响力位居首位，县级政府实施违法行政行为以后最担心的后果就是被媒体曝光。新闻媒体之所以对县级政府依法行政具有如此巨大的影响力，主要原因在于：第一，新闻媒体之于县级政府具有较强的独立性。在媒体高度发达的当今社会，县级政府能够有效控制的媒体十分有限，大多数媒体在体制上独立于县级政府，因此，新闻媒体能够比较充分地释放其正能量。第二，在我国，一些新闻媒体尤其是主流媒体通常具有官方或者半官方的性质，它们对县级政府的监督很容易得到上级领导的支持，在一定意义上带有体制内纵向监督的色彩和性质，这就大大增强了新闻媒体监督的权威性。第三，新闻媒体有高素质的专业人才队伍，他们能够及时发现线索、深入分析问题、准确把握问题的实质和关键，从而在总体上提高监督的效能。第四，新闻媒体影响面广，传播速度快，能量聚集和放大效应明显。尤其是在以互联网为代表的新媒体迅速发展的今天，即使是发生在偏远地区的小事件，一旦被新闻媒体曝光，就有可能在很短的时间内在全国范围造成广泛影响，从而对县级政府形成巨大压力。第五，从后果上看，被新闻媒体曝光不仅直接影响县级政府的声誉，降低其社会公信力，而且还有可能引发其他动力机制的启动，如引起上级领导的关注，受到内部通报批评，或者追究相关责任人的责任等。

　　上级党政机关是县级政府依法行政动力因素作用强度仅次于新闻媒体的重要推动力量。县级政府及其工作人员对来自上级党政机关的推动力的强烈感知主要与以下因素有关。第一，我国政权组织结构中存在着纵向的领导隶属关系，下级必须服从上级的领导，执行上级下达的命令、指示，对上级负责。这种政治体制保证了上级机关的权威性，增强了上级机关推动县级政府依法行政的有效性。第二，与其他动力因素相比，上级党政机关对县级政府依法行政的影响和促进作用具有整体性、全面性、系统性、综合性的特点，上级党政机关不仅有权规定县级政府依法行政的制度框架、目标任务和实施步骤，而且可以直接控制县级政府依法行政的总体进程。第三，上级党政机关拥有丰富的资源，可以通过诸如影响县级政府核心行动者的政治利益等方式有效推动和促进县级政府依法行政。

　　行政诉讼（司法审查）是推动县级政府依法行政的一种重要动力机制。调查结果显示，县级政府公务员对行政诉讼机制的动力感知度相对较低，在9种动力因素中人民法院的影响位居第6。导致这种现象的主要原因在于：第一，我国实行议行合一的人民代表大会制度，行政机关与司法机关之间不存在宪政意义上的相互制衡关系，人民法院对行政机关的司法监督权来自法律的具体授权，具有很大的局限性。第二，现行司法体制缺乏足够的独立性，人民法院在人、财、物等多方面受制于政府，在二者的相互关系中，政府实际上处于相对的强势地位。第三，行政诉讼的动力机制以行政相对人向法院起诉为启动条件，而受传统思想和个人素质的影响，中国的老百姓普遍存在着“不敢诉”“不愿诉”“不会诉”的现象，加之一些地方法院人为提高了行政诉讼的门槛，导致每年起诉到法院的行政诉讼案件数量很少。在这种情况下，县级政府及其工作人员对来自行政诉讼压力的感知度自然不会很强。第四，人民法院判决被告败诉，虽然会在某种程度上对县级政府和相关公务员造成一定的影响，但无论从广度还是深度看，这种影响相对而言都是十分有限的。

　　在县级政府依法行政的各种动力因素中，改善投资环境可以理解为县级政府推进依法行政的经济动因。在以经济建设为中心的宏观政策背景下，经济动因对政府依法行政的推动作用应该是十分显著的。因为在“分灶吃饭”的财政体制下，只有大力发展县域经济，县级政府才能获得足够的财政收入，增强解决民生和社会问题的能力，如增加就业、提高社会保障水平、加强基础设施建设等。从政府官员个人的角度说，随着县域经济发展和财政收入的增加，公务员的工资福利等经济待遇也会得到保障和提高。另外，经济发展与县级政府核心行动者的政治利益密切相关，县域经济发展的速度与水平在很大程度上影响着当地政府官员的政绩及其他政治利益需求的满足。为了促进本地经济的发展，县级政府很自然的要在改善和优化投资环境方面下功夫，以便能够吸引更多的外来投资。然而，在我们的调查中，县级政府公务员对投资环境因素的动力感知度仅高于民间组织，在9种动力因素中位居倒数第2。结合对公务员的访谈进行分析，我们发现，这种情况可能与依法行政与投资环境和经济发展之间关系的复杂性有关。从总体上讲，严格依法行政可以改善投资环境，促进经济发展。但是在一些具体问题上，二者之间有可能会发生一定的矛盾。面对这种矛盾，一些公务员对“改善投资环境”的理解就会发生偏差。即使不考虑这种理解和认识上的偏差，由于依法行政对投资环境和经济发展的影响具有长期性，二者之间不存在立竿见影的直接因果关系，因此，在依法行政动力的意义上，县级政府及其工作人员对投资环境的感知并不会很敏感。

三、县级政府依法行政动力存在的突出问题

　　1.县级政府依法行政的内部驱力相对不足

　　从总体上看，县级政府依法行政的动力由外部压力和内部驱力两部分构成。外部压力是指来自党委、人大、上级组织、司法机关以及民间社会的推动力；内部驱力是指县级政府及其工作人员推进依法行政的主观能动性。内部驱力主要基于行为主体的法治信仰以及政治责任感和使命感而产生。调查分析结果显示，县级政府依法行政的主要动力来自外部压力，基于法治信仰和政治责任感、使命感的内部动力虽然在推动县级政府依法行政中也发挥了一定的作用，但与新闻媒体和上级组织等外部力量相比较，其作用强度相对较弱。这说明县级政府依法行政在很大程度上具有被动性，常常是在外部因素刺激下出于某种功利的考虑才有的结果。

　　内部驱力不足对县级政府依法行政可能造成多方面的消极影响。第一，依法行政工作发展不平衡。在内部动力不足的情况下，县级政府依法行政的进程和发展水平主要取决于外部压力的大小，比如，上级机关重视程度高、工作抓得紧、手段措施得力的地方，县级政府依法行政的进展通常会比较顺利；反之，就会比较缓慢。从依法行政本身的内容上看，上级重点关注和社会反映强烈的问题，往往解决得比较好；而外部压力不大的问题，不能得到主动解决，甚至完全被忽视。第二，依法行政工作的发展缺乏可持续性。从总体上看，外部动力的释放具有脉冲性特点，由外部压力推动的依法行政通常表现为一种运动式的发展过程。这种发展模式虽然可以在较短时间内取得显著效果，但不具有可持续性。随着运动高潮的逐渐消退，外部压力减小，县级政府依法行政的发展步伐就可能明显放缓，或者停滞不前，甚至回潮倒退。第三，依法行政工作缺乏创造性。在内部驱力不足的情况下，大多数地方的依法行政工作基本上是消极被动的例行公事，上级要求做什么，县级政府就做什么，而不是结合本县实际创造性地开展工作。结果导致全国范围内县级政府依法行政工作形成“千篇一律”的局面，在一定程度上影响了依法行政的总体进程。

　　2.县级政府依法行政过度依赖自上而下的纵向动力

　　自上而下的纵向动力主要是指上级党政机关对县级政府依法行政的推动作用。理论界和实务界普遍认为，就目前的现实情况而言，自上而下的纵向推动是县级政府依法行政的主要动力。我们的调查统计结果也在很大程度上证实了这一判断，公务员对来自上级的推动力具有明显的感知度。

　　主要依靠内部自上而下的政治与行政力量推动县级政府依法行政的模式具有一定的现实合理性。由于上级组织拥有集中的权威和丰富的资源，在一定程度上可以冲破法治政府建设初始阶段的各种阻力，有效启动县级政府依法行政的进程；上级组织拥有强大的动员能力和组织能力，可以使县级政府依法行政在较短时间内取得明显效果，而这种效应反过来又可以成为进一步推进依法行政的正当性资源；在上级组织主导下可以使县级政府依法行政的顺序、步骤和进程得到有效控制，从而有助于缓解因为法治改革而导致的社会紧张关系，助成新旧秩序的平缓交替。⑤

　　但是，自上而下的动力模式也有其固有的局限性。第一，上级组织主导下的县级政府依法行政进程体现的是一种行政导向而非社会导向。由于主体角色的原因以及认知能力的有限性，行政导向下的依法行政很容易与社会的现实需求脱节。这样做的结果：一方面，是政府提供了依法行政的美好蓝图并且晒出了法治政府建设的优秀成绩单；而另一方面，则是社会公众对依法行政的渴望没有得到很好的满足。一些地方在推进依法行政方面存在严重的形式主义就是一种明证。第二，自上而下推动县级政府依法行政虽然具有高效的特点，但同时也蕴含着较大风险，可能使县级政府依法行政面临更高的错误成本。这主要是因为，上级组织在决策和行动过程中往往过分强调自上而下的步调一致，整齐划一，而可能忽视地方性知识、市场和社会公众的现实需求，从而导致所设计的依法行政目标和路径脱离实际。另外，整齐划一的行动还会使因决策失误所导致的后果被无限放大，从而进一步增加县级政府依法行政的错误成本。第三，自上而下的纵向动力机制对其他动力机制具有一定的“挤出”效应。以公民维权为例，由于上级组织在解决实际问题、推动县级政府依法行政方面具有明显的优势，因此，上访自然就成为许多人维权的重要选择。我们对2688名受访者的问卷调查统计结果显示，45.6%的人表示，如果自己的合法权益受到行政机关侵害，会考虑通过上访的途径进行维权。如果从具有维权实际需求的群体看，这个比例可能更高。公民上访虽然也可以起到推动县级政府依法行政的作用，但问题是，随着上访成功率的提高，会有越来越多的人选择上访，而选择行政诉讼等法律途径维权的人也就会相应减少，这就是所谓的“信访不信法”。事实上，我国行政诉讼制度之所以运行艰难，除了制度本身存在缺陷之外，自上而下纵向动力机制的“挤出效应”也是一个重要原因。

　　3.县级政府依法行政动力的能量释放途径和方式不够合理

　　县级政府依法行政的动力包括来自官方的动力和来自民间的动力，其中官方动力主要来自上级的推动。对县级政府公务员的问卷调查统计结果表明，上级党政机关推动县级政府依法行政的主要方式包括“开会动员部署”“监督检查”“通报批评”“工作指导”“下发文件”“表彰奖励”“政绩考核”。受访者对上述方式的感知比例分别为55.4%、77.7%、52.9%、56.1%、65.1%、51.0%和70.0%。为了进一步了解上述方式的实际效果，在调查中我们要求受访者对每一种方式的效果进行选择性评价（6=非常有效；5=比较有效；4=一般；3=没什么效果；2=完全没效果；1=不清楚）。统计结果（见表4）显示，动力释放方式得分均值排在前3位的分别是政绩考核、监督检查、通报批评，这三种方式具有一个共同特点，即具有一定的刚性和强制色彩。而表彰奖励、工作指导等柔性方式的得分均值相对较低。这种情况并不是一种巧合，而是依法行政纵向动力释放的真实反映，它表明强制性的命令服从关系是上级组织推动县级政府依法行政的基本凭借和主要途径。命令、监督、考核、问责等方式虽然具有取得成效快的优势，但一旦得不到下级机关和公务员的理解，甚至出现有形或无形的抵制时，不可避免会影响长久动力的维持。

表4　自上而下纵向动力释放方式的实际效果

        　　N        Minimum        Maximum        Mean        Std.

Deviation

政绩考核        1245        1        6        5.14        .806

监督检查        1250        1        6        4.93        .798

通报批评        1247        1        6        4.89        .806

表彰奖励        1237        1        6        4.84        .873

工作指导        1238        1        6        4.51        .878

下发文件        1239        1        6        4.40        .866

开会动员部署        1241        1        5        3.50        .893

Valid N (listwise)        1219

　　说明：根据课题组调研统计数据整理而来。

　　民间动力的释放方式也存在比较突出的问题。第一，过度依赖政治与行政权力。公民维权活动是民间动力释放的重要方式。在关于维权方式的问卷调查中，45.6%的受访者表示会考虑上访；35.8%的受访者表示会考虑找县委反映；31.7%的受访者表示会考虑向县人大反映。这表明，当前我国公民维权对县级政府依法行政的影响在很大程度上是通过诉诸政治权力与行政权力实现的。这种情况虽然可以在个案意义上实现公民维权和促进县级政府依法行政的目的，但从长远和根本上看，不利于法律权威的树立和依法行政动力机制的优化。第二，非理性的维权方式。从一般意义上讲，公民维权是推动县级政府依法行政的重要动力因素。然而在实践中，一些人为了达到个人目的，不惜采取非理性甚至是违法的手段进行维权，如煽动挑起群体性事件，通过自残、自杀等方式对政府施加压力，通过新闻媒体发布编造、歪曲或者夸大事实的信息等。在调查中，17.2%的受访者表示为了达到维权目的会考虑参与群体性事件；7.4%的受访者表示会考虑采取走极端的方式；54.4%的受访者表示会选择通过媒体曝光。虽然非理性的方式不是民间动力的主流，但其对依法行政的消极影响是不容忽视的。例如，在维稳政绩考核的压力下，为了尽快平息群体性事件，县级政府有可能选择放弃原则，满足当事人的不合理要求，从而使政府的行为偏离法治轨道。第三，正面的认同鼓励比较少。从性质上分析，依法行政的民间动力包括反面的批评监督和正面的认同鼓励。诚如对公众不仅需要处罚、强制，而且需要激励一样，对行政机关和公务员推进法治政府建设的努力，既要有硬性的指令，也需要有支持和认同，特别是来自公众的认同。公众的认同和激励，对行政机关的影响是无形的、巨大的。然而在实践中，民间动力主要表现为对行政行为的质疑、批评和抗议，虽然有时老百姓也会通过给行政机关送感谢信和锦旗等形式表达对政府依法行政的肯定，但从总体上看，肯定性、鼓励性的民间动力输出还比较少，尤其是类似中国政法大学法治政府研究院组织的“中国法治政府建设奖”评选这种通过民间机构和社会组织对政府依法行政给予认同和鼓励的形式太少。这种情况不利于激发县级政府及其工作人员推进依法行政的内在动力，也不利于县级政府创造性地开展依法行政工作。第四，原子化形态的动力释放。民间动力的释放大致包括两种形式，一种形式是通过社会组织的活动集中释放，另一种形式是通过个体成员的行动分散释放。从现实情况看，我国县域社会公民组织化程度普遍较低，依法行政的民间动力呈现原子化状态，主要以分散的个体行动的形式释放。这种状况对推进县级政府依法行政是不利的：一是没有经过整合的原子化动力由于目标、性质、方向、作用方式等方面可能存在的差异，必然会产生动力的损耗，甚至可能会相互抵消而归零；二是原子化动力的能量释放很容易陷入无序状态，这不仅会大大增加依法行政的动力消耗，而且有可能对依法行政的正常进程造成不利影响；三是在动力原子化的状态下，政府需要直接面对和回应大量分散的个别性利益诉求，协调各种不同利益诉求之间的矛盾和冲突，这必然会加大政府依法行政的成本。

四、增强县级政府依法行政动力的现实途径

　　1.培育公务员的法治信仰

　　法治信仰是“社会主体对社会法的现象的一种特殊的主观把握方式，是社会主体在对社会法的现象理性认识的基础上油然而生的一种神圣体验，是对法律的一种心悦诚服的认同感和依归感，是人们对法的理性、情感和意志等各种心理因素的有机综合体，是法的理性和激情的升华，是主体关于法的主观心理状况的上乘境界”⑥。只有当公务员真正树立起对法治的信仰，县级政府依法行政才能获得不竭的内部驱动力。

　　培育公务员的法治信仰，要从以下几个方面着手。第一，必须努力提高公务员依法行政的意识。为此，不仅要建立健全法律知识学习培训的长效机制和学习培训效果的检验评估机制，更重要的是要建立健全相应的激励机制，尤其是要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。第二，必须树立法律的权威，保障法律的顺利运行。为此，需要按照党的十八大的要求大力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。第三，必须强化依法行政的监督机制，建立健全行政问责制度。要树立法律的权威，让公务员真正相信法律、信仰法治，必须严格查处各种违法行政行为，无论什么人，不论他的职位有多高，权势有多大，只要他触犯了法律，都要依法予以追究，使违法者受到应有的制裁。

　　2.大力开发社会民间动力

　　县级政府依法行政涉及政府系统内部盘根错节的既得利益，自上而下的纵向推动力在复杂的动力传递过程中存在着不断衰减的可能性。因此，深入推进县级政府依法行政，应当在坚持政府主导的同时，大力开发社会民间动力，充分发挥民间力量在推动县级政府依法行政过程中的作用。第一，推进县域社会的组织化。“对法律改革实践的观察表明，作为法律改革推动力的自下而上的力量，并不是单个的个体以及不同利益简单合力构成。”⑦民间力量能否有序、有效地推动县级政府依法行政，在很大程度上取决于社会的组织化程度。目前县域社会的组织化程度普遍较低，民间力量对县级政府依法行政的推动作用受到很大限制。改变这种状况：一是要大力促进县域社会组织的健康发展；二是要加快推进政社分开，增强社会组织的独立性和自主性；三是要激发县域社会组织活力，促进组织化民间动力的有效生成与充分释放；四是要加强社会组织自身建设，提升社会组织的公信力和治理能力。第二，引导公民理性维权。一是要不断完善法律救济制度，畅通合法的维权渠道，鼓励、帮助和支持公民通过合法的途径进行维权；二是要对那些偏离正确轨道的维权者进行耐心细致的说服教育，讲清道理，说明非理性维权的危害和后果，使他们回到理性维权的正确轨道上来；三是要正确认识和处理维护社会稳定与坚持依法行政的关系，从完善政绩考核制度入手，破除对“稳定压倒一切”的片面理解，为县级政府坚守依法行政底线创造必要条件，这也有利于改变社会上存在的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思维定式和心理预期，将公民维权逐步导入理性化、规范化、法制化轨道。第三，规范舆论监督行为。一是新闻媒体应当正确认识对政府进行舆论监督的目的，自觉将促进县级政府依法行政作为舆论监督的出发点和落脚点，防止舆论监督权的滥用；二是主流媒体应当凭借自身优势对社会舆论进行正确引导，帮助人们澄清事实，了解真相，正确反映和表达人民群众的呼声和诉求，使舆论监督从无序走向有序，从非理性走向理性；三是要完善新闻舆论监督立法，明确监督主体的权利和义务，为正确开展新闻舆论监督提供依据和行为准则；四是加强政府对新闻媒体尤其是互联网等新媒体的行政监管，净化舆论监督的社会环境。

　　3.强化正向激励机制

　　目前县级政府依法行政的动力机制主要表现为自上而下的指示、命令以及监督问责等方式，这种动力机制虽然效果明显，但其强制色彩浓厚，容易引发公务员的抵触情绪。增强县级政府依法行政的整体动力，应该在完善强制性动力机制的同时，强化依法行政的正向激励机制。具体说，一方面，政府内部的纵向动力作用方式应当多样化，尤其是应当更多地采用带有指引性和激励性的工作方式和措施来推动县级政府依法行政。例如，加大对县级政府依法行政工作成效的舆论宣传，对成绩突出的单位和个人按照国家有关规定给予表彰奖励；树立重视法治素养和法治能力的用人导向，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强、依法行政工作成效突出的干部。另一方面，应当建立健全县级政府依法行政的社会认同和鼓励机制，通过社会公众的认同和褒奖，进一步调动县级政府依法行政的积极性，增强县级政府依法行政的动力。近年来，一些社会民间组织在这方面进行了有益的探索，例如，由中国政法大学法治政府研究院发起设立的“中国法治政府奖”，通过公开的评选，奖励那些在建设法治政府过程中采取过具有重要价值和示范效应，并产生明显社会效果的制度和举措的行政机关，在政府系统和社会上都产生了良好的反响，对推动政府依法行政、建设法治政府具有积极意义。

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注释

①马怀德：《我国法治政府建设现状观察：成就与挑战》，《中国行政管理》2014年第6期。②朱晓明：《地方政府依法行政的动力机制研究》，《行政论坛》2013年第2期。③陈青山：《县级政府依法行政的动力探究：困境、机制与建议》，《湖北文理学院学报》2014年第3期。④邹伟、王芳：《贵州地方政府依法行政动力研究》，《行政法学研究》2010年第2期。⑤王锡锌：《公众参与和中国法治变革的动力模式》，《法学家》2008年第6期。⑥姚建宗：《信仰：法治的精神意蕴》，《吉林大学社会科学学报》1997年第2期。⑦王锡锌：《公众参与和中国法治变革的动力模式》，《法学家》2008年第6期。

责任编辑：浩　淼　　思　齐????

An Analysis of the Motive Force of the County-level Government

in Administrating by Law

Yao Ruimin　　　Wang Jie

　　Abstract:The investigation shows that the factors that promote the administration of the county-level government according to law include the rule of law and political responsibility of the civil servants, the supervision and evaluation of the administration according to law, the county government′s attention to the administration according to law, the supervision of the county people′s congress, public opinion and public pressure, the need to achieve economic and social development goals, the judicial supervision of the people′s courts, civil rights activism, and the promotion of civil society organizations. The quantitative analysis results show that these factors have certain difference in the intensity of the promotion of the administration of the county government according to law. At present, the county - level government′s administration according to law has relatively insufficient internal driving force, over - reliance on the top - down longitudinal power, the energy-releasing way and the methods are not reasonable and so on. Fostering civil servant′s rule of law faith, energetically developing the social non - governmental power, and strengthening the positive incentive mechanism, these are the realistic ways for strengthening the county-level government′s administrative power according to law.

　　Key words:government at the county level; administration according to law; government under the rule of law; power