特大城市边缘地区的城中村社会治理，一方面需要通过“维持秩序”和“提供服务”来应对人口快速集聚过程中的“城市病”问题，另一方面需要通过 “社会包容”和支持“创新创业”来促进城市新生发展。

　　在城中村地区“维持秩序”的困难，在于人口增长带来经济社会秩序、社会治安问题和环境交通秩序混乱等与地方政府管理能力有限性构成矛盾。从根本上说，城中村的社会秩序混乱是地方政府管理能力不足所导致的。在某些城中村地区，通过拆迁改造的办法“驱赶”外来移民，实际上是将社会问题转移到其他地区，是一种治标不治本的办法。因此，强化基层社会管理能力是城中村地区“维持秩序”的关键。在加强管理中，各种专项整治是必要的，所以就需要形成常态化、制度化的治安守则、交通守则、市容守则、环境守则等，来依法实施管理，并通过强有力的力量来保证实施。在加强城市管理中，我们也发现科技进步对管理能力的提升总是快于集聚人口的增长，如果能够通过发展大数据和云平台，将企业数据、社会安全数据、实有人口和实有住房数据重新发挥作用，相关管理部门就能够在日益复杂化的人口集聚中实现高效率的社会治理。

　　在城中村地区“提供服务”的困难，在于城中村地区公共服务需求增加和公共服务提供能力有限的矛盾。多数城中村由于集体经济能力不足、或者地方政府公共财政不足，难以提供足够的教育设施、卫生设施等，从而难以提供有质量的社区生活。但是，以减少人口来降低需求却未必可取，更正确的思路是增加服务供给。除了增加村集体和地方财政投入，加强城中村社会治理还可以开放公共服务，允许和鼓励企业和社会化力量建设学校、卫生设施、环境处理机构、住房中介服务机构，或加强流动人口自我组织，提供自我服务等，通过增加各种营利性和非营利性的服务供给来满足城中村不同群体的社会需求。因此，“提供服务”的困难与其说是服务供给能力不足，更准确的原因是对服务供给存在制度的限制。有的时候，城中村的公共服务体系建设未必需要大规模的推倒重建，很多公共服务设施和社会设施实际上只要很小的改善就能取得很大的效果。例如在街角提供一个垃圾筒可能就能有效地改善脏乱问题，而并非一定要将制造垃圾的居民驱逐。同样，一些陈旧的建筑和社区可能通过很小的改善，就能发挥良好的社区更新的效果。例如通过建设一个路灯，可能人和人的交往、地方商业活动、公共安全就能发生很大改变。城中村居民提供的一些小的、渐进的改善服务，就能够放大发挥出良好的社会效果。

　　对于一个不断更新发展的城市来说，在城中村地区实现“社会包容”的困难，在于强化本地人口和当地社会实现共生性的社会整合，与城镇化过程中流动人口和本地人口存在居住隔离、交往隔离、制度排斥与利益竞争的矛盾。促进流动人口社会融合需要加强户籍制度和福利制度的改革。社会包容涉及到流动人口的社会权利问题，福利制度改革恰恰能够保证流动人口的社会权利，同时吸纳流动人口参与城中村社区的管理事务；加强社区交往和社会网络的构建。为本地人口和外来人口相互交往、相互沟通提供一些空间，例如通过开放的活动场所、孩童活动的草坪等，就能够有效建设出公共参与和地方的认同。并通过地方的媒体和互联网等现代技术应用，有利于创造出可沟通的城市；同时，也需要为本地居民和外来移民提供更大的发展机会，实现向上流动。

   支持大量迁移流动人口“创新创业”的困难，在于由于流动人口本身的流动性和非正式性，其草根性的创新创业活动与加强规范化的劳动就业管理、市容管理，以及城中村地区非正式的土地、住房制度形成矛盾。城市总是希望在经济活动单位上设立一个门槛，如果达到门槛才能进入。其实，经济体系内在的产业链条对于各种经济或社会需求是多样化的，是深入城市底端（甚至是深入“地下”的）。因此，城市政府在加强规范性管理的同时，需要有一个吸纳机制，将在这个产业社会服务链条上的所有人口，包括快递员、餐饮服务、马路摊贩、社区卫生服务等等都逐步吸纳进入城市、有效地整合在城市体系中。因为，有些非正式经济、非正式活动也有其内在的合理性，为了城中村干净整齐而取消马路摊贩，看起来实现了很干净的社区，但却丧失了城市的活力和丰富生活的内容。相反，如果能够有一个服务公司将这些低端的、非正规就业的马路摊正规化，并进行一些市场化的竞争，规则的逐步引入，就能慢慢实现创新。通过类似基层社区的创业创新活动，就能够创造出新的发展机会，从而将城中村发展真正被城市体系所包容，为人的不断发展和城市的不断成长提供可能。

　　在城市化过程中，特大城市边缘地区的城中村地区流动人口大量集聚，改变着城市的空间形态、人口结构和社会结构，增加新的经济活动和社会生活。城中村的社会治理需要应对“城市病”，同时需要支持现代城市的“新生”。流动人口大量集聚和城中村的社会治理，不能仅以人口调控和移民排斥为手段简单应对，这不仅无助于解决根本问题，还会伤害移民城市新生发展的根基，并激发社会矛盾，不利于城市的正义，也会带来新的社会问题。

　　城中村地区流动人口社会治理的途径，要努力维持秩序和服务、实现社会整合和发展。世界范围的大城市往往都是吸纳大量移民的移民城市，应该乐观地相信移民所带来的城中村问题是有解的，移民和城市未来是有解的。通过从社会治安管理过渡到社会治理，加强人口和社会的管理和服务，推动社会整合和社会融合，以及制度化地加强对流动人口的包容和支持，特大城市城中村地区可以改变“城市病”集中、社会问题和社会矛盾突出的表象，而转而逐步成为城市成长最有活力的地区。(作者：复旦大学社会发展与公共政策学院教授　任远)