河南省中国特色社会主义理论体系研究中心 执笔：姚巧华 201500016

　　2015年10月29日，党的十八届五中全会一致通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），吹响了二○二○年全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标决胜阶段的冲锋号。而这张蓝图的绘就，既是中国共产党这个领导核心高瞻远瞩、审时度势、顶层设计引领的结果，同时，又是中国各民主党派团体、政协组织、各族各界人士以及港澳同胞、台湾同胞和海外侨胞共同智慧的结晶，是一个广纳群言、广集民智、戮力同心、共襄伟业的壮观过程，是社会主义协商民主开出的绚丽之花、结出的丰硕之果。

　　“十三五”规划建议是用协商民主求得的最大公约数

　　社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。自2012年党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”以来，协商民主就已经成为包括人民选举在内的我国社会主义民主的重要实现途径。中国共产党领导发展协商民主政治，其本质或最大目的是要把人民当家作主落到实处。民主选举为公仆的选任注入了人民的意愿、人民的力量，而协商民主则更多地保证人民依法有效行使管理国家事务、管理社会事务、管理经济和文化事务的权利，并以此助推国家治理能力现代化的实现。按照习近平总书记一再强调的那样，“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”“十三五”规划《建议》就是一个运用协商民主的方法博采众长、广集民智、增进共识的一个结果。

　　首先，“十三五”规划《建议》是社会各界心血的凝结。“十三五”规划《建议》虽然是中共中央的文件，但却是事关整个中国迈入全面建设小康社会、实现两个百年奋斗目标中的第一个奋斗目标的“一件大事”。为了制定出一个全面、科学、充分反映中国人民新的发展阶段、发展目标、发展愿景的纲领，不但中国共产党人进行精心规划、顶层设计，而且还特别注重汇聚各方之力。在“十三五”规划《建议》起草的过程当中，中共中央曾多次召开党外人士座谈会，就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》听取包括民革、民盟、民建、民进、农工、致公、九三学社、台盟等在内的八大民主党派和全国工商联、无党派等人士的意见和建议。而八大民主党派和全国工商联、无党派都有极为庞大的成员和各自联系的群众，如：仅全国工商联则有数百万会员。这些为数众多的成员本身就是我们全面建成小康社会的重要组成部分。更为重要的是，有很多党外人士具有特殊的专业和精湛的造诣，在中国特色社会主义建设中发挥着智囊库的重要作用，如：无党派人士代表林毅夫就是著名的经济学家，曾为中国经济的发展多次建言献策。因此，在“十三五”规划《建议》起草的过程当中，党外人士的意见受到了中央的高度重视。2015年8月21日，习近平总书记主持召开座谈会，直接听取各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士对“十三五”规划的意见，许多意见建议被中央的文件所采纳。李克强总理还与田震、王天戈、葛剑雄、杨维刚、厉以宁等政协常委们进行现场互动交流，动员全国人民勠力同心、共襄伟业、共赴“这一件大事”。

　　其次，“十三五”规划《建议》是反复协商的结果。“十三五”规划《建议》的出台流程，正如“神曲”《十三五之歌》所言：“十三五制定过程是啥样滴？先分散调研，听听大伙儿有啥话要说；再集中讨论，看看大伙儿的事儿咋做。再分散调研，再集中讨论……来来回回，上上下下，上百轮”。“十三五”规划《建议》正是在“分散调研——集中讨论——再分散调研——再集中讨论……”这样一种反复的过程中完成的。而这样一个反复的过程，正是一个广泛征求民意、广泛汇集民智的协商民主过程。早在“十二五”规划实施的中期就开启了编制“十三五”规划编制的进程，期间还要经历四个阶段和十个步骤。“四个阶段”即：2013年3月至2013年12月的中期评估阶段，2014年的基本思路研究阶段、2015年初到十八届五中全会党中央《建议》编制阶段和2015年10月到2016年3月正式编制《纲要》阶段；“十个步骤”即：中期评估、前期调研、形成基本思路、党中央《建议》起草、通过中央《建议》、起草《纲要》草案、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见、审批与发布《纲要》。这“四个阶段”和“十个步骤”要用长达三年的时间，细致地展现了中国特色民主协商的四大特点：一是大量的调查研究。通过广泛的调研，使得决策者掌握了第一手的信息，使得五年规划编制真正做到实事求是；二是广泛的民主协商。通过“广纳言”机制来克服个人在决策上的片面性与主观性，规划编制实现了科学性；三是大众的深广参与。国家发改委精心组织、多次开展面向全社会的建言献策活动，地方政府开通了“建言‘十三五’”微信公众平台，听取并采纳公众建言；四是高度的民主集中。通过“合议决”机制来达成政治共识，最终形成规划纲要。可见，一个完整的五年规划的出炉过程，充分地运用了中国协商民主这一深层治理逻辑。

　　把协商民主精神贯穿于“十三五”发展的全过程

　　用协商民主的方法制定出科学的规划仅仅是完成大业的第一步，接下来更为关键的是以协商民主的精神统一意志、凝聚共识，倾力于决策之后。“十三五”规划《建议》提出了今后五年全面建成小康社会新的目标要求、确立了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念。而新目标的实现、新发展理念的实施，还面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战，这要求我们必须加强协商民主建设，尽可能地动员人民群众团结奋斗，激发各族人民以主人翁意识参与到新的现代化建设中来，万众一心、共克时艰，事不避难义不逃责，同心助力“十三五”目标的早日实现。

　　1.推进协商民主广泛性发展。“广泛”是就协商民主的横向覆盖面而言的。协商民主作为一种民主制度，它不是一种特指的具体制度，而是一种泛指，广泛地存在于我国社会生活的各个方面、各个领域。当它嵌入中国特色社会主义根本政治制度和基本政治制度，如：当人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作制度、政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等，就会分别形成立法协商、党际协商、政协协商、民族协商和社会协商（包括村民协商、企事业内部协商、网络协商等）。正如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出的：要“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”为了推进协商民主广泛性发展，还需要我们在具体的做法上创造条件。一是要注重培育公民社会，促进协商主体广泛参与。公民意识的觉醒、公民拥有独立、平等的身份参与社会发展和社会治理，是推进协商民主最主要的主体要件。要通过公民文化建设、国家法治化进程及社会治理制度创新等，培育、壮大公民社会。二是要拓宽协商渠道，搭建协商民主的依托平台。协商渠道不畅亦或失缺，都会直接地阻塞甚至湮灭民主协商。要使协商民主广泛发展，就必须在发挥协商渠道上下功夫。十八届三中全会提出，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”历史实践表明，统一战线、人民政协在协商民主上一贯发挥着主渠道的作用。今后，还要注重“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”三要扩大协商范围，延展协商内容。协商究竟要“协商什么”？从广义上讲，凡是涉及到经济社会发展的重大领域、特别是涉及到国计民生的重要问题，都需要广泛协商。具体而言，可以就某一领域的内容进行专题协商，也可以根本事情的重要程度选择重点协商，还可进行对口协商等。四要创新协商形式，“更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。 ”

　　2.推进协商民主多层次发展。“多层”是就协商民主的纵向层级而言的，包括“国家———地方——基层”三个层面。今天，协商民主已经超越了选举中的直接民主与间接民主的分野，成为适合各个层级的政治民主。“国家———地方——基层”三个层面的协商民主，分别发挥着不同的功能和作用。其中，全国性协商民主制度是中枢，发挥着引领、示范和带动作用，协商民主的发展状况、进展顺利与否，很大程度上取决于全国性协商民主制度的建构水平。地方协商民主制度是主体，大凡国家的大政方针政策、经济社会文化的发展都要靠地方来身体力行，协商民主推行的成效如何，更多地要靠地方来体现。基层协商民主制度是根基。俗话，知屋漏者在宇下，知政失者在草野。基层社会距离老百姓近，对党的方针政策感同身受；地域范围相对固定、人员比较稳定集中，协商民主推行起来更来更具可行性，更受群众的欢迎和青睐。因此，十八届三中全会《决定》强调突出了发展基层民主，提出要畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制，要开展形式多样的基层民主协商，推进涵盖居民村民自治、城乡社区治理、企事业单位的基层协商制度化。

　　3.推进协商民主制度化发展。解决十八届三中全会提出的“构建程序合理、环节完整”的问题。所谓协商民主的制度化，是指将协商民主这一活动从特殊的、不固定的方式向转化为普遍认可、遵守的固定化模式。美国政治学者亨廷顿说：“制度是稳定的、 受珍重的”。推进协商民主发展，重要的是完善协商民主制度和工作机制，努力推进协商民主的规范化、程序化和制度化。改革开放以来，我国积极推进协商民主的制度化水平，协商民主制度在各个方面有了逐步的提高和完善。但另一方面，受到于我国民主化整体水平的滞后，我国的协商民主还存在制度化不足的现象，正如原中央党校副校长李君如所说“还处在幼年时期”，严重制约着协商民主的质量和效果。因此，当务之急应是推进协商民主的制度化。一要健全协商的程序性制度。程序性制度解决的是协商民主的合理性与可操作性问题，其主要要素五个方面，即：协商什么、与谁协商、何时协商、通过哪个平台协商、怎样协商和协商结果如何反馈。正如中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》规定的，要“从实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，制定协商计划、明确协商议题和内容、确定协商人员、开展协商活动、注重协商成果运用反馈，确保协商活动有序务实高效。”二要坚持协商民主的基本原则，确保协商民主的政治方向和政治立场。要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，贯彻民主集中制的原则，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路”，保证协商民主不走“迷路”；要“坚持围绕中心、服务大局，促进经济持续健康发展，维护社会和谐稳定”，保证协商民主不走“岔路”；要“坚持依法有序、积极稳妥，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”，保证协商民主不走“邪路”；要“坚持协商于决策之前和决策实施之中，增强决策的科学性和实效性”，保证协商民主不走“错路”；要“坚持广泛参与、多元多层，更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权”，保证协商民主不走“盲路”；要“坚持求同存异、理性包容，切实提高协商质量和效率”，保证协商民主不走“乱路”。