编者按：2002年—2012年，电力行业的往日与今昔错综交织。

　　从厂网分离、电监会成立，到辅业剥离、区域电网设立分部，电力行业的分分合合无不渗透着2002年电改“5号文”的影响。

　　那份近万字的电力体制改革方案，谋定了中国电力行业未来的发展方向，然而，十年过去，以“打破垄断，引入竞争”为主要目标的这场改革，究竟进展如何？我们又应如何评价这场改革？

　　更有甚于，下一个十年，中国的电力业改革又将如何描摹？

　　自本期起，我们推出《电改十年》系列报道，与读者一起走进中国电力行业。

　　经济观察报 记者 于华鹏

　　输配分开，有没有必要？

　　作为电力体制改革四步走计划的第三步，当前正面临来自各方较大的争议。

　　日前有媒体报道称，国家电网公司总经理刘振亚首次公开表态，认为“应坚持现有输配一体化、调度和电网一体化的格局”。

　　然而，按照2002年既定的“电改方案”即业内通称的5号文，则要求电网企业逐步对配电业务实行内部财务独立核算，从而实现电网企业输配分开的重组。同时，对输配电价也进行独立核算，并最终形成上网电价、输电电价、配电电价和终端销售电价的四类电价。

　　是按电改方案继续推进，还是顺应相关电力企业的“意见”？电改又一次出现方向的摇摆。类似的“认识”冲突，在电改的十年推进中，并不鲜见。

　　甚至于，在“5号文”的设计之初，同样存在着“向左走，还是向右走”的分歧。

　　5号文出台背后

　　“实际上，整个电力改革思路的形成还要往前推。”在谈到作为电改方案的5号文的出台时，当年为原国家电力公司设计改革方案的中国标准咨询公司总经理刘纪鹏对本报记者表示，电力体制改革的源头应从撤销国家电力工业部，组建国家电力公司开始。

　　1996年12月，国发48号文决定组建国家电力公司，次年1月，国家电力公司正式挂牌成立。而且在成立之初，电力工业部并未马上撤销，而是与国家电力公司并存，实行双轨制运行。

　　按照当时的方案设计，组建国电公司是要通过对国电的公司改制，实现政企分开，打破垄断，引入竞争，建立规范的电力市场。

　　很快，1998年3月，电力工业部正式撤销，原管电职权移交当时的国家经贸委电力司。改革的第一步政企分开完成。

　　此后，电力改革的主体全部集中在国电公司本身，且主要解决其一家独大的垂直一体化垄断格局。

　　“就是这个时点，1998年的6月，国电公司找到我，提出给他们做改革方案的要求。”刘纪鹏表示，“8月份，我为国家电力公司做出了第一个改革方案《国电公司职能部门及部分直属公司改革方案设计》，这个方案主要是解决和重新设计当时国电公司的组织机构。”

　　记者在刘纪鹏的办公室，看到了在5号文出台前后，刘纪鹏为电改设计了7套方案。这7套方案，有个明显的分界点，即2002年国务院发布的5号文。前者主要是为国家电力公司时期操刀改革方案，后面几套方案则为5号文发布后，如何分配公司相应资产和切割资产进行方案制定。

　　此前，电改方案主要由国家电力公司自己设计并执行。然而，就是因为进行的是公司以自我为主体的改革，引发了诸多问题。

　　这期间，有两件电改的标志性事件不可回避，并引发争议。其一，即1998年年底，国务院办公厅转发了《国家经贸委关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》，随后经贸委在黑龙江、吉林、辽宁、上海、山东和浙江等地展开以省为实体的厂网分开。这在后来，被认为虽打破大区电网结构，却形成了以省为壁垒的电力资源垄断。

　　引发大争议的标志性事件却是二滩水电站建成即亏损，该问题被视为电改的转折点。

　　1998年，二滩水电站首台机组投产，年发电量高达170亿千瓦时，按照设计，水电站主要为四川省提供电力需求，但是建成时，电力供需发生了急剧变化，先是重庆市作为直辖市单列，本来大部分本应送向重庆的电量，对方却只接纳了30%左右，而且受1997年东南亚金融危机的影响，四川电力整体需求出现了供大于求。

　　数据显示，二滩电站1998年到2000年三年间的弃损电量高达183亿千瓦时，水库蓄水无奈白白放掉。

　　此事随后引起了时任国务院总理的朱镕基和副总理曾培炎的关注和介入，前者开会要求重新审视电改的进程。

　　其实此间，对于电改业界也开始出现不同的声音，最具代表性的为时任国家计委基础产业司处长的王骏发表的《令人沮丧的电业改革》，认为以“省为实体”的发展方针，将导致各省以邻为壑，关闭电力市场，而且导致发电装备技术水平在结构上发生恶化。

　　由此多方合力作用下，电改主导权开始从国家电力公司转向国家计委。2000年11月，国务院下发69号文，宣布暂停以省为实体的电改工作。同时成立以国务院副总理吴邦国为核心的电改领导小组，时任国家计委主任的曾培炎任组长，张国宝、王骏等也被吸纳进来。

　　原国电公司的电改方向主要为以“全国一张网”为前提进行电力的市场化改革。然而，新成立的电改领导班子，则主张拆分电网，破除垄断。

　　此后，双方围绕拆分还是不拆，进行了激烈的争论，并提出了多种方案，总结来看，主要是国电电力公司提出的“1＋6”方案和国家计委电改小组提出“0＋4”方案。

　　前者主张保持国电公司主体不动，在其下分设华北、东北、西北、华东、华中和南方6个区域电网公司，然后实行厂网分开，竞价上网。而后者则主张取消国电公司，组建东北、北方、长江和南方四大电网公司，国电直属电厂与电网公司脱离隶属关系，实行厂网分开，此后再将全部发电厂（站）组建成几个电源公司，实行竞价上网。

　　前者被业界认为是按发输配售四大环节“大卸八块”的纵向分拆，后者则在当时被称为纵横并用的“破碎式改革”。

　　随后，上述方案被国家计委“中和”，2001年5月，国家计委上报了“1＋6”的改革方案，即为5号文的雏形。方案主要内容是在拆分国家电力公司的基础上，以国电公司的资产为班底成立国家电网公司，并作为华北、东北、西北、华中、华东和南方6个区域电网公司的出资人代表，在时机成熟时，将西北与华北，华中与华东公司合并，最终形成四大区域电网公司。

　　应该说，该方案“吸收”了双方的意见，但由此，也产生诸多模糊地带，比如国网公司与区域电网公司的关系，是总公司与分公司的关系，还是并行的计划单列，方案没有给出。

　　当该方案为此后的电改方案明晰了一点，即国家电网的职责为跨区线路的管理和调度，区域电网主要经营所辖地区的电网。

　　然而方案拿出来讨论后，旋即遭到各方的质疑，并被指摘反垄断的力度不够。其实，此间方案出台前，美国加州爆发了电力危机，此次危机让方案制定者多出一条顾虑，即在破除垄断的同时，仍需兼顾电力安全。

　　此后，双方再次围绕方案进行博弈，方案此后多次被“中和”，最终确定了将南方电网独立出来先行试点的方案，同时明确了国家电网与区域电网的关系，即区域电网独立运作，与国网仅保持股权上的关系。

　　这就是最终成形的“电力体制改革方案”，即5号文，于2002年2月正式发布。

　　然而就是这份妥协的方案，没有厘清的诸多界限，为此后的改革推进带来了众多新的问题，以至于制定双方在10年后回顾电改的成败时，发出了少有的共同声音：不满意。“作为参与者，我也不满意，国家发改委作为改革的主体并不负责任，拆分后引发了电荒，所以我说5号文是在一个错误的时间，以错误的方式，推进了一个错误的改革。”

　　而国家电监会的杨明舟则以《中国电力工业体制改革基本不成功》为题直指5号文的不彻底，认为对国家电网的拆分力度不够。

　　一位不愿具名的原国家计委方面的方案制定参与者也表示了对于5号文推进10年的不满，认为市场并未按照其既定的放开发配售环节，监管输电环节的市场化格局，相反在电价统购包销的路径上越走越远。