6月13日晚10点，朝阳区国美第一城附近，一名城管队员带领一队协管例行巡查街边大排档。新京报记者 尹亚飞 摄

　　6月13日晚8点，朝阳路和青年路交叉口西侧，一次联合执法行动中，辅警与协管抬走商户的烧烤用具。新京报记者 尹亚飞 摄

　　5月31日，陕西延安市发生“城管跳脚踩商户头部”事件。延安市城管局回应，跳踩商户头部者为临时聘用人员。

　　众多公开报道显示，延安事件不是城管群体撞击公众视线的孤例。而“临时工”这个名词，也越来越多地成为很多事件的担责者。

　　据北京市政协2011年撰写的调研报告，北京市城管在编数量7000余人，外聘协管、保安约6500人。

　　市公安局近日称，目前，本市文职辅警人数达2.9万余名。

　　数以万计的“临时工”，是通过何种渠道进入城管协管、公安辅警岗位上的？他们从事什么样的工作？受到怎样的管理？

　　协管、辅警都没有执法权，但到了真正的执法场合，执法权的界限就很容易模糊，导致协管很容易越界。

　　“延安城管‘临时工’跳踩商贩头部”后的第四天，北京某区城管指挥中心，薛立被告知，“你们最近不能上街抄摊了”。

　　临时雇佣军

　　并不是所有城管队都像薛立所在队那么“低调”。

　　6月13日晚，朝阳路和青年路交叉口西侧，20多张餐桌的露天排档，从眉山烤全鱼和大厨师两家饭馆门前延伸到非机动车道。餐桌上，烧烤箱里木炭火星迸射，20米外是一家加油站。

　　“抄摊的来了。”8点整，有人喊。

　　四五辆公安、城管、工商执法车在喊声中刹车。戴防暴头盔的辅警、全身黑衣的城管协管，10多人冲在最前面。城管、民警和工商执法人员拿着步话机指挥。

　　众人冲到两家饭馆门前的大烧烤炉前，拨开烤串的店员，抬下烧烤炉扔到地上、浇水熄火。其他协管把大盆的田螺和生肉串往执法车上搬。

　　饭馆老板哭叫着躺在满是油污的地上，试图阻挠执法，辅警和协管左右躲避，继续搬店外的器皿。

　　胸前有编号的城管、民警和工商执法人员对商户明示，这是联合执法。

　　五六分钟内，除食客坐着的桌子没被抄走，两家饭店门外的摆放物已被收缴，两辆城管的皮卡车后斗满满当当。

　　在城管队当了近3年协管员，只要一有城管的负面新闻，无论在北京还是外地，薛立都会低调几天。

　　上述查抄场景，对薛立和李笑两人都不陌生，很多时候，他们就是其中的一员。

　　薛立，北京某城管队协管；李笑，北京南城一派出所辅警。

　　从某种程度上，两人是同行——他们的工作都是辅助执法，身份都是“临时工”。

　　临时工在这个城市占有很大比例。北京市政协2011年的调研报告显示，北京城管在编数量7000余人，外聘协管、保安约6500人。

　　媒体公开报道显示，目前，北京目前有5万余名民警，文职辅警人数达2.9万余名。

　　“为什么临时工的数量如此庞大？”干了5年辅警的李笑深有体会，“派出所警力不够。”

　　他所在的派出所有40多个在编民警，刨除领导、内勤、社区民警，负责治安的民警只有七八人，“这七八人要负责4平方公里的治安犯罪打击，人手、精力确实有限。”

　　一名警方人士证实，北京警方一直面临警力不足的困难，需要辅警协助。

　　城管协管也一样，朝阳区城管部门2010年的一份汇报材料显示，城管须对多项城市环境专项整治，协管、保安的存在，缓解了他们人手长期不足的困境。

　　选拔与培训

　　虽是“同行”，但薛立和李笑入行的途径完全不一样。

　　没经过任何培训，薛立入职了。

　　他与某保安公司签劳动合同，保安公司为城管队提供人员。这样，薛立就成了城管大院的一名保安。

　　一家保安公司的队长赵东明介绍流程：城管队需要协管和保安，就会招标，保安公司去竞标，中标后，城管和保安公司签订合同，保安公司负责派驻队员，城管方面统一给保安公司支付工资，再由保安公司给每个保安发薪。“对于保安公司，这叫劳务派遣，说白了这是政府购买服务。”赵东明说。

　　薛立所在的城管大院里，有些人从保安公司来的，有的是通过关系进来的。

　　当初托老乡找保安公司队长求职时，老乡嘱咐薛立“别空手”。

　　薛立用两条烟和一顿酒犒劳，队长点头了，“以后得听指挥，有纪律。”

　　记者查询多份公开的城管部门招聘保安的招标公告，上面没有对受聘人员的工作内容、职责做任何说明。

　　相比薛立，李笑的入职较为严格。他最先进的是北京振远护卫中心，一家“为要害单位、国家机关、企事业单位提供安全守卫人员”的保安公司。

　　新入职队员须接受一个月保安专业培训；被选中且有意愿当辅警的保安，会再接受一个月的辅警培训，“都由武警来训练，要求掌握简单的擒拿、消防常识。”

　　李笑跟保安公司签了两年合同，并进入派出所当辅警。

　　李笑所在的辅警队基本不直接从社会上招人，辅警队有权限到振远护卫挑人，进辅警队还要过道关，每名辅警的简历都经严格审阅，“身体、精神状况正常，没有过违法犯罪污点，政治表现过关。”管理李笑的警长说，招李笑的原因是他当过兵，“不容易出问题。”

　　内保的外勤

　　刚进城管队时，薛立的职责是“内保”：在城管大厅门前站岗，到监控室盯录像。

　　刚进队时，没人跟薛立说过内保还要“抄摊”。

　　初中没毕业薛立就来京打工，在饭馆当过服务员，去厂里操作过机器，从来没穿过制服。

　　穿上制服的薛立发现，内保远不止看监控、站岗：常要跟着城管出去，也穿城管制服，只是没臂章和胸前的金属字编号。

　　站了一周岗，有天城管去巡视，队长扔给他一件城管制服的上衣，“跟上”。

　　“内保”上了街，就成了协管，协助城管执法。

　　“城管让干吗就干吗，别动手打小贩。”同去的协管嘱咐他，但在街上薛立看见，嘱咐他的协管大步跑上去撵小贩。不自觉的，薛立也冲上去，抓小贩的车，揪小贩衣服。

　　“给你记了外勤，有30元补助。”回来路上，保安队长跟薛立说。

　　李笑的外勤则没薛立那么张扬。

　　李笑介绍，辅警，全称叫警务工作辅助人员。按所里的要求，辅警的工作范围，包括辖区夜间巡查；盗窃案高发季受民警指派在角落蹲守，等待抓捕偷自行车的贼。随同出警时，民警会让他把一些街头打架斗殴者带回派出所，偶尔也会带他一起进入争吵的居民家，帮忙劝解一些小区里的家庭纠纷。

　　随民警蹲守制假窝点让李笑记忆深刻，“查抄时我们跟着进去，但抓人的是警察，我们只帮忙看人，别让嫌疑人逃跑或者自残。”

　　“入职时派出所说，辅警没执法权，不让动手。”李笑说，辅警工作零杂，但归根结底就一条——只协助民警，不能越界，这条界，就是执法权。

　　冲动与困惑

　　20多岁的薛立回忆，他第一次冲上去抄摊，更多是源于积极表现的冲动，“别的协管都上了，你能拖后腿？”

　　“城管从不直接说让我们冲，但你不往前冲又不行。”薛立说，在城管队有很多“道道”。有时保安队长会找个别队员谈话，“就是说谁谁谁，你最近不积极。”

　　薛立说，队长说的“不积极”，暗指他们遇事不往前冲，“不积极，就只能在队里窝着盯监控，没有外勤补助了。”

　　而抄摊的好处显而易见，每次回来，队员们少有空手，抄回来的包子等熟食倒进垃圾堆，剩余物品按规定一律进仓库，“水果或袜子，我们顺手拿点。”薛立说。

　　但保安们也有困惑，薛立在保安队干了3年，工资没涨过，仍是进队之初队长定级的1800元，“队长说个头不足1米74的，一律1800，超过这身高的，2000。”按个头定工资是哪家的规矩，薛立到现在也没弄明白，至于三险五险，更没戏。

　　近日，北京某区城管大队协管、保安招聘的招标公告上，参加竞标的公司都没有注明“三险一金”。一家参加竞标的保安公司负责人称，虽然给城管干协管比较危险，但出于成本考虑，他们只会给骨干人员上保险，“其他的保安员一律不给上(保险)”。

　　还有和正规军的距离感，薛立说，城管会让队长把保安随机打乱分配，担心他们跟小贩们混熟提前通风报信；围住违法商贩后，城管会让保安看住扣下的东西，然后单独跟商贩们说处罚的事，“谈处罚时，不允许保安靠近。”

　　民警也和辅警保持距离，在西城区民警陈然看来，很少有辅警接受过专业的法制训练，素质参差不齐，因此他们派出所不会让辅警参与打击犯罪等任务，“出了问题很麻烦。”

　　30岁的李笑如今已是辅警队长，工资也逐渐增长，如今能拿到3000多元月薪，底薪1800元，其余根据岗位级别、工作表现核发。派出所管吃管住，这减少很多生活成本。

　　虽然工作相对稳定，但李笑越来越担忧。“我们和警察最大的区别，是没有执法权。”李笑感觉，很多时候他是在克制，“非黑即白，这种灰色身份很容易越权。”

　　今年，自学本科的李笑买了很多考试用书，考公务员成为他的新目标，“希望有一天，咱也能成在编的。”

　　在城管大院干了半年后，一天夜里，睡在薛立上铺的老乡下了床，悄悄走了。薛立见过太多保安干了几天、几个月就走人，“没有待遇和前途，怎么稳定？”

　　自保与无奈

　　最近，延安城管饱受非议，队长不让薛立出去查抄违法摊位，他倒也自得其乐。

　　20多天前，有家游商数次经劝阻无效，城管对薛立等4名协管说：“你们先上去，别动手。这回别让他们再跑了。”

　　不让跑，又不让动手，这咋整？

　　后来还是动手了，4人围住卖水果的农用三轮，男摊主见势不妙，跳上车发动，挡在车前的保安冲上去拽车把，三轮车撞上马路牙子，险些翻车。情急的摊主一拳抡过来，拽车把的保安捂眼惨叫倒下，薛立和随后上前的两名城管摁住男摊主。“不是不让你们动手吗？”一名城管斥责。

　　挨打的保安住了3天医院。“工资照发，医药费是城管队结的，还补助了600块钱。”薛立说。

　　“每隔几个月都会有队友在抄摊时被打伤，没准哪天就轮到我。”薛立现在想的是怎样才能自保无虞，小贩一激动，也得劝，让他们也别动手。“我们也故意磨蹭点，让后面的城管上来处理。”

　　每次跟警察出去，李笑都会叮嘱手下“学会保护自己”，千万别动手打嫌疑人，“抓手抱腿，别让他从兜里掏东西，别被嫌疑人伤了。”这都是李笑通过实践得出的诀窍。

　　李笑还要求每次出任务的小组，必须有一人拿手机拍摄现场，“不是拍警察执法，是拍我们辅警协助执法。”李笑说，这既是工作成绩，也是一种证据和监督。

　　王飞是北京某城管队队长，他所在的城管队，正式编制30多人，外聘保安20多个。他说，保安数量也与城管队编制有关，正式编制多的城管队，保安的数量就多。

　　“大家看到的协管抢小贩的车，收占道经营的摊位，这些都是城管指挥的。”王飞说。

　　王飞说，北京对城管执法要求很严，“三个严禁”、“四个不准”，城管不准强行暂扣物品，不准追赶行进中的车辆等；但城管必须开展工作，最近拆违建中就有城管负责人执行不力被批评甚至免职。双重压力下，既要避免执法中与他人冲突，又要把该干的工作完成。

　　在王飞看来，北京城管在全国同业内做得算比较规范了，但有时执法中还会受非议，“这是城管行业的问题。”他说，为何民警执法、辅警协助执法就很少出现问题，而城管执法、保安协助城管执法就容易有问题，“因为在老百姓心中，警察是抓坏人的，城管是管穷人的”，“跟着城管管穷人，能受老百姓喜欢吗？”

　　王飞举例，他所在的辖区小广场，有个残疾人写字卖钱。按规定这属于无照经营，城管可依法办理，但老百姓会说“城管就会欺负穷人，欺负残疾人。”如果城管不管，就会有市民投诉，“城管都是干吗吃的？”

　　虽有抱怨，王飞还是认为城管对于城市有很大用处，“要是全北京的城管歇一周，老百姓就知道城管多重要了。”

　　新政与希望

　　据媒体报道，目前北京文职辅警达2.9万余人，去年，北京市公安局在机关非执法、不涉密岗位实行文职制度，并规范一线辅助执法的辅警队伍建设。

　　从市公安局参照民警招聘标准、方式，严把辅警招聘笔试、面试、体检、政审等进人关口。

　　按照“文职辅警与民警一致化管理”的要求，市公安局制定36项管理制度，还专门制定出台针对辅警管理的“八条禁令”，完善督导检查机制，同时精细化管理文职辅警队伍的薪酬福利、职位管理、考勤考核、教育培训等方面。

　　一名警方人士介绍，以前辅警多来自街道、乡镇，即治安联防员。人员多从派出所辖区下岗、低保人员中挑选。另一部分辅警来自保安公司，虽然这两部分辅警都经过培训，但“这些人素质不高，不太适合协助警方工作”。

　　这名警方人士介绍，现在，北京市公安局成立有警辅处，专门负责辅警的招聘培训管理。“这部分文职辅警相比以前的联防和保安，素质的确提高了。”

　　国家行政学院教授竹立家认为，北京辅警的“新政”，可以向城管协管管理推广。

　　竹立家称，“与其他‘临时工’相比，城管协管面对的对象更加复杂，这也是为什么城管的协管更容易出事的原因之一。”城管雇佣的协管跟着上街抄摊，他们的行动受城管的指挥，“到了真正的执法场合，执法权的界限就很容易模糊，导致协管很容易越界。”

　　在竹立家看来，对城管协管，主管部门更应规范化、制度化。但治本之策在于推动编制制度改革。(应受访者要求，文中人物均为化名)

　　坏事都是“临时工”干的？

　　6月3日，延安城管暴踩商户头部的视频出现在网络上。延安城管部门回应，打人者为临时工。临时工群体再次引发公众热议。

　　文化程度不高、工资低、待遇低，是当前临时工群体普遍现象，也是临时工易引发公共事件的原因之一。如何破解临时工管理难题，使其更好地完成社会管理职责？学者认为，同工不同酬，同工不同“质”，是问题的根本原因。与在编人员同工同酬，吸引高素质人员加入，进而提升临时工的整体素质，才是治本之道。

　　为什么总是临时工？

　　“被推到前面办难事”

　　近年来，“临时工”总伴随着负面新闻。引发大火的，挪用善款的，让电梯出事的，粗暴执法的，甚至还出现过借官方之名颁发“中华脊梁”的。

　　郑媛媛是延安城管“踩商户头”事件中，涉事的女“临时工”。在她眼里，工作时，脏活儿累活儿都是他们协管员干的。比如，查扣商贩或商户违规物品，他们会把物品抬上车；比如巡街，他们会到最远区域；在办公室，他们还会帮执法队员跑腿儿，送文书材料。

　　平时，临时工还“要和执法队员们处好关系”。郑媛媛说，因为队里要考核他们的工作，执法队员们会给他们做考评，如果考评不合格很可能被辞退。

　　延安南山大队一名不愿具名的协管则讲述，今年一次清查流动商贩的执法行动中，执法队员指挥四名“临时工”去堵商贩的车，自己却跟在后面，并不介入。协管员和商户有些推搡，最后协管员控制了商贩，把收缴的东西放到城管车上。

　　国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯表达了这样的看法：在实际工作中，有些公安、城管的正式人员把“临时工”推到前面，难办的事情“临时工”干，容易“背黑锅”的事情“临时工”上。

　　现实中，“临时工”的整体文化水平也不够高。

　　以延安为例，城管部门的临时工大多为初中毕业，少数为高中或以上学历。

　　郑媛媛称，延安城管局招聘协管员时，她正上大专，考入凤凰大队后就退了学。

　　记者搜索多地协管员招聘公告发现，招聘大多只要求初中、中专或高中以上学历。没有职业技能要求。

　　而一些地方对“临时工”的培训也不重视。

　　延安城管局一名协管员告诉记者，刚入职时，支队会为他们培训相关的法律法规和执法程序。工作后，有的大队培训更像“走过场”，两三个月也没有一次培训，工作一段时间后有的法规就会忘记。

　　据《南方日报》报道，广州一工作6年的城管协管员表示，入职以来没培训过，执法业务培训公务员才有，“我们都是根据经验工作，或者老协管员带新人”。

　　当地城管内部人士还对媒体透露，如今，政治工作、党团学习、纪律教育等制度形同虚设。对于随时可能遇到暴力冲突的协管员，没有任何针对性的防御培训。

　　到底有多需要他们？

　　为招到人使劲降标准

　　延安市城管局和人事部门招聘时，设了三个标准：没有犯罪记录、35周岁以下、初中以上学历。

　　在延安城管局党委书记侯世怀看来，招聘门槛的原因是工资水平太低。“每月910元，用人单位和人事部门给其上‘五险一金’。”

　　城管局执法监察支队副支队长段玉亭表示，前几年他们招到了几个大学生，不到2个月都走了。“连自己都养活不了，谁愿意留下？”

　　工资太低，两仨月换批人是常事。郑媛媛说，2009年，和她一起到凤凰大队的协管员现在已经走了近80%。有的大学生纯属是过渡，找到其他工作后马上跳槽。

　　浙江淳安县城管协管2009年的招聘公告里，尽管限定应聘者具有大专以上文化程度，但基本工资为900元，不解决住宿。

　　为什么不能提高待遇？“我们集体越级反映过，但还是没有解决”，广州一协管员曾对《南方日报》说。

　　为什么不能少而精地招人？汪玉凯认为，由于协管员基本属公益性岗位，需要解决困难群体就业问题。同时，在有限财力下，如果招的人太少，在一些涉及执法的部门，可能管理不细致。

　　他们是怎么来的？

　　城市化进程催生协管

　　新中国成立后，就有了双轨制用工模式。那时，“临时工”主要承担政府机构、事业单位、国企的保洁、做饭等保障性工作。

　　文革时期，教育行业出现临时工群体。中小城市以及乡村学校的民办教师便是该群体的主流。

　　上世纪90年代，国务院发文推行公务员制度改革。各部门各省市开始制定“三定方案”(定机构，定编制，定职能)。相对于有编制的“编内人员”，临时工被统称为“编外人员”。

　　执法领域，公安、城管行业的“临时工”群体始于改革开放初期。他们协助普通民警、城管执法人员，负责治安维护、交通管理、市容市貌维护等。

　　随着中国城市化进程的快速发展，城市管理问题变得棘手。各地政府开始通过“社会公益性”岗位招聘辅助性执法人员，包括治安协管员、交通协管员、城管协管员等，但没独立执法权。

　　延安市城管局执法监察支队副支队长段玉亭透露，目前延安市城管监察支队一线执法人员50余人，平均年龄44岁。“这几年，延安人口增加到227万，城管管理面积增加了好几倍，只靠在编执法人员根本不够。”

　　目前尚没有公开资料显示，全国究竟有多少“临时工”。曾有报道称：东部沿海一县农业局正式编制40个，“临时工”达100多人。

　　国家行政学院教授竹立家称，个别经济发达城市，执法部门的协管员数量和编制内人员数量相当，甚至超过在编人员。二三线城市，协管员数量达到编制内人员的20%或者更高。

　　如何解决临时工之困？

　　“与在编者同工同酬”

　　“临时工”乱象已引起有关方面重视。

　　近日，南京出台文件，规范“临时工”。对“临时工”进行总量控制，不论市级机关，还是事业单位，任用编外人员必须向市编制办报批，人员经费由市财政纳入预算，统一划拨，行政机关编外人员不得超出行政编制的10%。

　　同时将使用编外人员较多的部门作为重点，要求制定实名制管理、薪酬待遇标准、分级管理等。此外，所有编外人员公开选聘。

　　而湖北省在2007年10月，就要求清理全省机关事业单位临时人员用工，推行临时聘用人员“人事派遣制度”；河北曲周县在同年12月，全部清退县里临时工。

　　在竹立家看来，给“临时工”正式的编制身份，才是解决问题根本。这个身份“不是事业单位编制，而是和在编人员相同待遇的政府雇佣身份。因为有和执法人员相同的待遇，更高素质人员会参与到招聘考试中来。”竹立家说。

　　但是，政府财力能否负担协管员的待遇？竹立家认为，20年前，我国财政收入是GDP的五分之一，现在财政收入是GDP三分之一，政府财力完全可以承担这部分支出。另外，当前确实有部分公共事业部门人员存在“吃闲饭”现象。人事部门可以考虑对“吃闲饭”的岗位进行清理，减少财政压力。

　　临时工大事记

　　1962年10月14日

　　国务院颁布《关于国营企业使用临时职工的暂行规定》第一次对临时工的使用管理作出规范

　　1989年10月5日

　　国务院颁布《全民所有制企业临时工管理暂行规定》第一次对临时工作出明确的法律定义，该规定第二条规定：“全民所有制企业招用的临时工，是指使用期限不超过一年的临时性、季节性用工。”

　　1995年

　　《劳动法》开始实施后，所有用人单位与职工全面实行劳动合同制度，用人单位在临时性岗位上用工，可以在劳动合同期限上有所区别，就企业而言“临时工”的称谓或用工形式已经过时。

　　1996年11月7日

　　劳动部办公厅对《关于临时工等问题的请示》的复函明确指出，过去意义上相对于正式工而言的临时工名称已经不复存在。

　　现状

　　机关事业单位临时工已非传统意义上的临时性用工，统称“编制外聘用人员”更准确。

　　(综合公开报道整理 新京报记者 邢世伟 A10-A11版采写/新京报记者 张永生 刘珍妮)