财政预算制度和体制变革山雨欲来，其中公共安全的预算账单更是备受关注。

　　在26日的本届政府第一次廉政工作会议上，国务院总理李克强特别强调了预算制度和体制的改革，他表示，要改革预算，建立公开、透明、规范、完整的预算体制，把政府所有的收入和支出都纳入预算，形成强有力的约束机制。

　　前一天，财政部公布了2013年中央财政预算，公共安全预算比上年度增长9%，预算仅次于外交和国防，高于教科文卫。有媒体报道，同一天，财政部条法司有关负责人表示，正在为全国人大常委会第三次审议预算法修正案草案作准备，并已启动预算法实施条例修订草案的起草工作，并完成了初稿。

　　然而，事关公共安全概念的厘定、范围的明确、界限的划分、预算的依据等问题，各省市自治区的财政预算报告差别较大。而政府“公共安全”预算通常包含着法院、检察院等司法机关的财政预算，也被视为司法不能独立的根源之一。

　　北京大学法学院副院长王锡锌教授在接受《第一财经日报》记者采访时表示，在财政部收入支出分类科目中，“公共安全”一类属于功能分类，各级财政预算中必须体现，但往往在实践中被架空，落地实施也不到位。司法机关在财政预算中的独立地位也应当成为未来改革的方向。

　　公共安全范围乱象

　　根据财政部公布的《2013年中央本级支出预算表》，公共安全被分为公安、检察、法院、司法行政、武装警察和缉私警察六类。而按照2012年中央财政预算支出的分类，除了上述内容，还包含了食品安全，即“加强基层监管部门食品检验检测能力建设，促进保障食品安全”。

　　北京市近日公布的涉及公共安全的内容显示：公安含交管在内，财政预算的主要范围是维护公共安全、开展公安事务及日常管理的支出，包括行政运行、治安管理、刑事侦查、经济犯罪侦查、出入境管理、居民身份证管理等支出。检察院、法院、司法行政等部门的费用则主要在于部门的正常运转与办案经费，以及公安、消防等部门的装备配备和科技建设支出等。

　　上海市公共安全的预算内容中还涉及电子警察建设维护、警务航空队直升机运行维护、警用装备配备、监所房屋及设施维修改造等支出。

　　本报记者从各省市自治区政府或财政部门网站查阅各地预算报告可见，内蒙古等地的公共安全预算与国防预算合一。安徽、贵州等十余省区财政厅局长的预算报告中，基本没有涉及“公共安全”一类，更无具体的财政预算数字。重庆、四川等地则将“公共安全”这一大类的预算统计并入“公共服务”。

　　一份来源于青海省刚察县政府网站的《2012年公共财政预算收支表》十分具体地将该县公共安全预算的范围做了安排。

　　该县2012年公共安全预案算支出总计1517万元，被分解到十大类近百小类中。十大类分别是：武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法行政、监狱、劳教、缉私警察和其他类。

　　武装警察又分为：内卫、边防、消防、黄金、森林、水电等9项；公安分为：治安、刑侦、经侦、警犬、反恐等20项。包括武装警察和公安在内的预算项目中，法院、检察院等部门维护部门正常运转和行政办公的数量占去很大一部分，其中公安部门的总预算为779万元，仅行政运行一项占去764万元，禁毒管理和网络侦控管理分别为1万元和14万元。检察机关总预算176万元，全部用于行政运行。法院总预算267万元，262万元用于行政运行，5万元用于“执行”项目。

　　在北京，据《新京报》报道，其2013年的财政预算报告中虽然列明了公共安全预算的总数，但以涉及国家秘密为由拒绝公开详细项目。

　　财政部内部人士告诉本报记者，像刚察县这样将财政预算收支公之于众的事例在逐渐增多，但是因为现行《预算法》及其实施条例和各地配套法规中，对预算报告的内容和格式规范比较粗糙，所以各地报告项目和范围差别较大，以至于部分地方政府只是走形式。再加上上述法律法规中，并未明确“公共安全”的具体概念和范围，导致理解上出现差异。有的地方甚至将公共卫生、公共交通、建筑安全和食品安全等诸多领域都归入其中。

　　他建议，《预算法》修法中应当尽可能具体明确包括“公共安全”在内概念的内涵和外延，提出不属于公共安全范畴的项目，以便于各地遵照执行和掌握。

　　目前中央将预算依次分为“类”、“款”、“项”、“目”四级，要求预算公开细化到“项”一级，但在实践操作中，往往只公开到了“款”一级。上述人士建议，《预算法》进一步修法时，应当对此做出硬性的要求，同时明确各地预算报告中必须开列“公共安全”一类。

　　王锡锌表示，公共安全是支出预算中一项分类功能，但实际上在涉及公共安全的部门预算中，有些经费是用于公务接待的，这些就不属于公共安全的范畴，而是经济支出。

　　上述财政部内部人士认为，《预算法》需要规制政府预算报告，将“公共安全”类别中真正用于公共安全的“款、项、目”细化出来，将用于公务接待和行政运行的费用单列。只有这样，才能让公众明白“国家每年为公共安全投入了多少，钱花到了哪里”，也才能做到公开公正和透明，从而防止腐败。

　　预算数目雾水

　　中央本级财政预算中，公共安全的支出，2013年预算数为1289.89亿元，比2012年执行数增加106.43亿元，增长9%。

　　中央本级预算对于其中预算增减做了较为简单的描述：武警部队增加的原因是，武警部队伙食费标准调整、装备建设和公寓房建设等支出增加；公安预算主要是因为铁路公安经费等支出增加；检察预算则是因为协查协作交办案件补助经费等支出增加；缉私警察预算是海关缉私业务费等支出增加；法院系统和司法行政系统主要是因为基本建设支出减少而减少。

　　此外，本报记者从各省市自治区政府或财政部门网站查阅发现，地方上仅天津、山西、吉林、上海、湖南、广东、云南、陕西和青海的省级财政报告中可见公共安全预算的具体数字或增幅，且很少对增加的预算数量的依据详细解说，甚至无任何依据表示。

　　王锡锌认为，各地财政报告中虽然可能缺少公共安全预算的具体内容，但是应该都有依据，只是未公开而已。公共财政四个字中“公共”二字最为重要，财政预算需要公开、互动、透明，包括加大公众的参与度。

　　司法机关应独立列项

　　来自司法机关的知情人告诉本报记者，所谓公共安全预算，其实还应当包括监察系统、信访系统和预防腐败系统，这些都需要立法者重新慎重考虑“公共安全”概念，这也是厘清公共安全的预算费用、项目和依据的基础。

　　中国财政预算中，有关公共安全的预算约始于上世纪80年代。到2008年，公共安全预算中公检法司的预算被单列出来，成为政法经费。在2011年预算中，公安、法院和司法合计超过4000亿元，占公共安全支出的三分之二。

　　2011年，中央和地方分别投入1024.53亿元和5219.68亿元。这表明，地方政府是政法经费尤其是法院和检察院等司法机关运行费用的主要来源。

　　知情人表示，2009年以前，在政法经费的投入上，主力为地方政府，实行的是“分灶吃饭、分级负担、分级管理”的机制。这种现象让司法机关从经济根源上无法摆脱受地方政府影响的格局。

　　2009年下半年，政法经费保障原则发生变化，转变为“分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制，并建立经费分类保障政策，具体分为三种情况：分项目保障，同级财政承担人员经费、日常运行公用经费、办公基础设施建设经费和各类基础设施维修经费，中央、省级和同级财政分担办案(业务)经费、业务装备经费和业务基础设施建设经费；分区域保障，中西部的办案、装备、基建等经费，由中央、省级和同级政府按照规定分别承担，困难地区中央和省级政府的承担比例平均达到50%以上，最高可达90%以上；分部门保障，根据各政法机关工作职责、业务特点、工作量差异等，确定中央、省级和同级政府不同的保障范围和责任。

　　但即使在实行上述政策之后，司法机关仍不能摆脱地方财政的限制。尤其在《预算法》尚未修订之前，司法机关的预算费用仍被包含在公共安全预算的大类中，不能独立。

　　王锡锌说，司法机关预算费用独立列项，逐渐摆脱受地方财政限制，是一个应当的趋势，但目前中央地方的财税制度和地方政府过大的不容易被监督的垄断式行政权力，会影响预算体制改革的落地和实效。(张有义)