在我们这个自然灾害多发的农业大国，多年来，加快农业保险立法，依法建立持续稳定的农业灾害补偿制度的呼声频击国人耳鼓。但如今我国第一个农业保险法规——《农业保险条例(征求意见稿)》(以下简称意见稿)终于面世开始网上公开征求意见时，它不仅传达出“农业保险发展终将有法律保障”的积极信号，也引发不少的忧虑和质疑。

　　有专家指出，意见稿总体上是商业保险公司的农业保险条例。它混淆了农业保险与商业保险的不同性质，与现行农业法及国家相关政策精神矛盾，也没有尊重互助保险组织多年的努力和实践。

　　除了相关专家的意见和建议，在近日相关采访中，记者还感受到农(渔)民对条例的困惑、互助保险组织因而产生的沮丧情绪等。

　　一些业内人士、专家学者指出，我国农业复杂多样，农业保险需要不同保险组织的合作，不能搞单一制。条例应明确互助合作保险组织的合法地位，给它们一个公平的市场竞争环境。

　　农业保险本质是农业政策

　　“农业保险立法必须与商业保险分开，另行规定。更不能用商业保险办法经营农业保险。”5月11日下午，郭永利在接受《法制日报》记者采访时如是说。

　　郭永利从事农业保险工作25年，是民盟中央农业委员会委员、原国务院农研中心副研究员，目前在江泰保险经纪有限公司农林部任首席专家。这次条例意见稿出来后，他第一时间向国务院法制办递交了一份充满质疑的意见书。在他看来，意见稿将农业保险定位为“有国家补贴的商业保险”，从根子上就是错误的。

　　郭永利强调，农业保险的本质是国家为农民建立的公共风险保障制度，应谋求农民和公众利益最大化，而不是追求利润最大化的商业保险。在他看来，农业保险不属于保险法调整范畴，这也是国际惯例，美国、日本、法国等基本如此。

　　在近日召开的一个相关研讨会上，首都经贸大学保险系教授庹国柱表示，在立法宗旨上，意见稿与2009年、2012年中央1号文件及农业法相抵触；在立法思路上，农业保险条例不应是保险法的配套法规，而应是农业法律体系中的组成部分。

　　庹国柱还认为，意见稿表现出对政策性农业保险的认识错误。农业保险的政策性不是“政府兜底、强制性”，而是国家财政支持。

　　据介绍，鉴于农业保险的独特性，多年来，无论是农险专家还是相关法律学者，不少人认为农业保险立法应独立于保险法之外。上世纪90年代我国研究起草保险法时，将原本已经写入、打算独立成章的发展农村互助合作保险的内容拿出，原因即认为放在里面不合适，应另行规定。

　　记者了解到，早在2006年就启动的农业保险立法，历经波折、几经易稿，且曾以《政策性农业保险条例》为名。

　　互助保险组织认为有失公平

　　上述意见稿公示后，陕西、湖北等地农机安全互保协会给一位农险专家发来短信说，这个条例没有鼓励支持农民发展农业互助保险的意思，不符合农业保险的本性。据介绍，上述两协会目前已分别有农机户会员23万和108万。

　　说起我国从事农业互助合作保险的机构，最有名的大概要算有近20年历史的中国渔业互保协会。在近日采访中，记者也分明感受到协会上下的低落情绪。

　　互助保险组织的失望，不仅源于意见稿将一直呼吁走政策性保险之路的农业保险给出“有国家补贴的商业保险”定位，更因为意见稿中这样的规定:本条例施行前，已经营农业保险业务的保险公司以外的其他保险组织，自本条例施行之日起2年内，符合国务院保险监督管理机构规定条件的，可继续经营农业保险业务。

　　一位“老农险”颇为激动地说，难道这个条例把农业法关于建立政策性农业保险制度，鼓励发展为农业生产服务的互助合作保险组织的规定给枪毙了?互助保险组织竟然既不鼓励也不发展了?

　　与这些略显情绪化的意见相比，中国渔业互保协会有关负责人的话则相对理性:“2012年中央一号文件提出扶持发展渔业互助保险，在条例中没有得到体现。纵观保险历史，不同保险组织及模式在时间上是继起的，在空间上是融合的，鉴于农业(渔业)的特性，不同保险组织应该发挥各自优势，形成整体合力。我们并不排斥商业保险公司，只要我们被认可，渔民愿意投保谁就投谁。我们需要的是作为一个平等的市场主体，需要一个公平的市场环境。”

　　记者了解到，上世纪90年代初，商业保险公司看到渔业保险市场风险大、赔付高、没利润而退出。为了给渔业和渔民提供一个风险保障的制度和体系，农业部在1994年7月成立了中国渔船船东互保协会(后更名为中国渔业互保协会)。2011年渔业互保承保渔民93万人，渔船7.3万艘，收取保费10.6亿元，提供了1780亿元的保障。18年来风险准备金积累8亿元。

　　与之相对照的是，2011年各家商业保险公司开展的农业保险(除渔业外)共收取174亿元保费(含中央财政补贴97亿元)，却只提供了6500亿元的保障。

　　5月10日，记者见到全国人大代表、浙江舟山华鹰远洋渔业公司董事长李科平。这位早在1995年就参加渔业互保的“船老大”，对渔业互保非常认可。他说当初他们都是老旧船，保险公司只保新船、保大船，渔业互保却给保，这让他们很欣慰。

　　李科平说，互保协会还免费帮他们进行船员安全技能培训、添置安全设备、配置医疗设施等。出了事，协会工作人员会在第一时间赶赴现场，如果出现渔民死亡和失踪，协会还特事特办，三天内支付一半的赔偿金，帮助处理善后。这些保险公司还很难做到。

　　谈起正在征求意见的条例，仍不失渔民的木讷与朴实的李科平不明白，“明明做得好好的，为什么又要变?”

　　记者还被告知，2005年以来，我国道路交通法把农机保险规定为法定保险，但实际上保险公司怕亏损、农民买不到保险，农机监理不给拖拉机挂牌、年检、办证，拖拉机上路没牌交警就罚钱扣车。一时间大量农机裸奔，安全管理失控。后来陕西、湖北等省农机局请专家帮助成立了农机安全互助协会，开展了农机安全互助合作保险，问题才开始解决。目前陕西财政还给农民40%的互保会费补贴。互助保险事业正在此领域快速发展。

　　有专家指出，互助保险具有商业保险不可替代的作用，目前的意见稿对互助合作保险组织有失公平。条例应明确和承认互助合作保险组织的法律地位和重要作用。

　　农业部建议发挥互保组织作用

　　中央财经大学保险学院一位教授在接受《法制日报》记者采访时表示，农业灾害补偿机制是一个体系，不是哪个部委单打独斗能建立起来的。商业保险和互助保险各有各的主线，可相互渗透、相互合作，不要轻易否定任何一面。

　　记者了解到，在多年的农业保险立法期间，农业保险专家、农业部门、农业互助保险组织等多次反映过意见建议，但被采纳的情况并不理想。针对目前的意见稿，上述方面再次提出意见。其中，今年3月农业部提出意见称，“在有关制度设计上，应当充分考虑农业保险不同于商业保险的特殊性，尊重农业保险实践，发挥各类农业保险组织包括互助合作保险组织的作用，科学界定保险范围和有关部门职责。”

　　农业部还建议将一些条款中的“保险公司”改为保险机构(包括保险公司和互助合作组织)、删除第四十一条，即继续经营2年的规定等。

　　还有专家认为，应召开有各方代表、专家学者等参加的立法听证会。