制度反腐模式的阶段性困境与应对策略

曹雪松

（中国纪检监察学院 科研部，北京 100877）

　　收稿日期：2014-06-13
作者简介：曹雪松，男，辽宁抚顺人，中国纪检监察学院科研部研究人员，博士。
一、引言
　　　所谓反腐败模式，一般来看，指的是反腐败工作要素，包括反腐主体、反腐规则、反腐方式、反腐理念等所体现出的组合结构方式及其表现形式。由于在不同的历史发展阶段，我国党风廉政建设和反腐败工作要素因其时政治经济社会形势的不同，而不断地发生着结构上的变动、调整和优化，其表现形式亦有所差异，客观上推动了反腐败模式的变迁。
　　　采取什么样的反腐败模式，是能否取得反腐败斗争胜利的关键所在。因此，国内学者对反腐败模式进行了深入研究，并从不同角度对其变迁过程作出了划分，如运动反腐模式、权力反腐模式、制度反腐模式（汪松明，2006）；运动反腐模式、制度反腐模式、和谐反腐模式以及权利反腐模式（杜治洲，2010）；运动反腐模式、组织反腐模式、制度反腐模式、法治反腐模式（宋广奇，2011）；等等。综观这些不同反腐模式变迁的划分，尽管在名称上有所区别，但总体来说，其发展演进的脉络基本是一致的，都以运动式反腐为起点，逐步过渡到以制度反腐为主，并向制度反腐的深化进行转型。
　　　制度反腐的重要特征突出表现在了我国与反腐败相关的制度建设的大发展，《国家公务员暂行条例》《关于建立巡视制度的暂行办法》《中国共产党纪律处分条例（试行）》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中华人民共和国行政监察法》等一大批法律法规相继出台。据统计，党中央、国务院和有关部门在1978年至1991年期间制定的廉政规则只有204条，而在1992年至2001年期间制定的廉政规则就有217条，这些廉政规则所包含的内容也更加深入和细致[1]。同时，为适应社会主义市场经济建设的需要，党的纪律检查机构与国家监察机构开始合署办公，派驻工作、巡视工作也相继在全国推行展开。党的十五大还提出了“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与”的具有中国特色的反腐败领导体制和工作机制，明确了反腐败参与主体的职责定位、理顺了组织领导关系，使党风廉政建设和反腐败工作逐步走上了法治化轨道。
　　　在这一阶段之后，如众多学者所划分的依靠法治反腐的法治反腐模式、以惩治和预防腐败体系出台为标志的体系反腐模式，强调公众民主意识和权利意识的权利反腐模式等，由于本质上都是在制度框架内的进一步深化和完善，因此仍可以从宏观上称之为制度反腐模式。同时，这些后续划分的反腐模式所体现的价值内涵，也从另一个侧面反映出当前制度反腐模式需要继续解决其内在困境的发展趋势和必然。
二、制度反腐模式的阶段性困境辨析
　　　在我国反腐败工作步入制度反腐模式后，党风廉政建设和反腐败工作有了更加扎实的制度基础。实践证明，这些规章制度对于规范公职人员权力行使、惩治和预防腐败产生了极大的促进作用。但是，随着党风廉政建设和反腐败斗争形势任务的发展变化，制度反腐模式也逐渐出现了一些与之不相适应的困境。由于这些困境的根本原因在于制度反腐模式的要素结构及其作用还未得到充分优化和发挥，可以在当前模式下得到解决，因而称之为阶段性困境。
（一）反腐制度供给困境
　　　制度供给的科学性和有效性，是制度反腐模式下的重要理论和实践问题，也是制度反腐模式得以成立的前提条件和基础。当前，党风廉政建设和反腐败工作制度还存在着的不科学不完善现象，在很大程度上制约着反腐败工作的具体实践。第一，制度及制度体系的问题。就单项制度来说，一些反腐败制度设计缺乏事先的科学论证和评估，也缺乏事后的及时弥补和完善，因而要么缺乏严谨性、周密性，给规避制度留下较大空间；要么过于原则、标准模糊，缺乏可操作性，给自由裁量提供了回旋余地，因而难以适应党风廉政建设和反腐败斗争形势和任务的发展，变相增加了以人治代替法治的执纪色彩。就制度体系来说，由于缺乏顶层设计和系统规划，制度结构协调性不足，平衡性不强，有机联系不够，容易出现相互抵触或重叠现象，破坏了制度的行为导向作用，也破坏了制度的权威性和严肃性，削弱了制度的系统性功效。第二，偏重于规则供给。制度一词，从微观层面上来说仅代表制度规则，从宏观范畴上来说，则囊括了制度规则、体制与机制的概念。所谓制度规则，简而言之是制度运行的规则；体制是一个系统或整体赖以运行的基本凭借和依据，是制度规则运行的框架或轨道；机制则着重强调系统内部中各要素之间相互作用的过程和方式，是在体制框架下实现制度规则的具体方式、方法和程序。三个要素构成了一个完整有效的制度运行链条。因此，体制机制建设是否科学合理、运行是否顺畅有效将在很大程度上决定制度规则效能实现的结果。在制度反腐模式的前一个阶段，我们实际上还是强调了制度的微观层面，即制度规则的概念，主要表现为针对反腐败制度规则的需求进行供给，而对能有效促进制度规则得以顺利有效实施的体制机制的供给不够。因此，在制度执行力不强的问题上，尽管有制度意识淡薄而不依法纪的原因，也有着因体制机制不顺畅而妨碍了制度执行的原因。
（二）反腐机构职权困境
　　　在政党主导型反腐败体系下，党的纪律检查机构是我国反腐败制度的核心力量，职责定位于组织协调反腐败工作。但囿于一个时期以来的体制机制束缚，其反腐职权发挥得并不顺畅。第一，同级党委制约惯性。受同级党委制约，是党的纪律检查工作双重领导体制下，地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会监督作用发挥受限的重要原因，也是一个由来已久的老问题。尽管党的十二大取消了双重领导体制以同级党委领导为主的提法，但由于没有将这一体制具体化、程序化、制度化，因而并没有从实践操作层面真正改变纪委的尴尬地位，纪委受同级党委领导的工作惯性始终贯穿于党风廉政建设和反腐败工作的方方面面。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，作出了“查办腐败案件以上级纪委领导为主”“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”的具体规定，强化了上级纪委对下级纪委的领导，向破除纪委受同级党委制约、保持监督相对独立性方面走了一大步。但同样，双重领导体制框架下，同级党委原有的一些不合理制约的惯性不可能立刻消失，纪委在监督执纪中不可避免地还会受到同级党委不同程度的影响，如当上级纪委与同级党委意见不一致的情况下，就可能会令纪委束手束脚。因此，如何尽快实现“两个为主”的制度设计预期，打破体制制约的惯性，还有待加强研究。第二，权威性层级递减。十二大党章规定：党的纪律检查委员会与党的委员会一样，都由同级党的最高权力机关——代表大会选举产生，纪律检查委员会要向同级党的代表大会报告工作，听取代表大会的审查。这样，党的纪律检查委员会就是一个规格较高的党的委员会机构，或者说是党的领导机关，而不是工作部门。但是，一个时期以来，党章和行政监察法对纪检监察机关的地位以及权威性的规定并没有充分体现到实际工作中，各级纪检监察机关地位和权威性的体现更多地决定于其所处的党政组织结构中的层级地位。因此，从现实情况来看，中央一级的纪检监察机关具有较高的地位和权威性，纪检监察职能力量的发挥也更加顺畅。但越往基层，纪检监察机关的地位就越有限，权威性就越不足，力量的发挥也越相对孱弱，在纵向上呈现出职权效力阶梯衰减的态势。
（三）反腐主体参与困境
　　　党政机关、纪委、职能部门和人民群众是反腐败领导体制和工作机制的法定参与主体。但在具体工作中，这些主体存在的缺位、越位和错位问题，破坏了反腐败领导体制框架的完整性和工作机制框架的有效性。第一，按照规定，党委应当加强对纪委组织协调工作的领导，明确任务和要求，支持纪委履行组织协调职责。因而，作为责任主体，各级党委对职责范围内的党风廉政建设负有全面领导责任。但长期以来，这些规定在一些地方并没有得到很好的落实，党委把中心工作单纯看作为经济建设，“一岗双责”虚置，对党风廉政建设的重视明显没有提到应有地位，这进一步导致“纪委组织协调”缺乏发挥监督作用的空间和时间。这是不少地方不正之风长期得不到治理，屡屡出现腐败问题的重要原因所在。从实践来看，自党风廉政建设责任制自1998年建立和实施以来，还较少有党委或纪委受到过责任追究。因此，从制度的角度看，党委和相关职能部门落实党风廉政建设不力的困境主要来源于相应惩罚机制的缺失或失效。
　　　第二，在社会利益多元化格局下，独立的市场经济主体有着较为强烈的为保护自身权益而在一定程度上参与反腐败工作的意愿和动机。因此，传统上在延续计划经济集权体系的“政府全能主义”模式下，体制内反腐正在逐步向体制外延伸，社会力量开始逐步参与腐败治理。然而，群众的概念并非组织机构概念，其“支持和参与”体现出的权位层次、实现方式和途径始终比较模糊[2]，缺乏具体化、程序化、制度化的参与机制的保障，总体来看处于相对散乱及无序状态，作用的发挥也具有随机性、偶然性。这种链条末端薄弱的现象，导致反腐败领导体制和工作机制整体效能发挥的分布处于“倒金字塔”形的不稳固状态。因此，尽管依靠政党主导的反腐败“中心主义”有着强大的优势，但“无论是强调领导者的政治意志（反腐败的承诺和决心），抑或是独立且有强制能力的反腐败机构和制度设计，这些都依然是在强调国家在腐败治理中的核心作用，它们的共同特征是忽视了社会在其中应该发挥的作用”[3]。
（四）反腐力量整合困境
　　　从社会科学角度看，整合指的是“协调社会体系中由于分化而形成的各阶级、群体、制度及其他因素之间的冲突和对抗关系，使其消除隔离状态从而成为统一整体的过程”[4]。其根本目的就在于将分离、零碎的要素通过一定的方式和机制组合在一起，以形成一个有价值、有效率的整体，其所能发挥的作用将大于个体作用的单纯加总。
　　　当前，我国反腐败职能机构主要包括了纪律检查机关、行政监察机关、审计机关以及司法机关等，构建起了由党内监督、人大及政协监督、审计监督、司法监督、新闻舆论监督、人民群众监督等构成的全面周密的监督系统。正如有学者认为的，中国最大的特点是内部的多元主义，“在反腐败方面主要表现为反腐败机构过多，内部权力过于分散。……中国的反腐败机构是最多的”[5]。尽管反腐败力量的分布结构未必与反腐结果呈现必然联系，其核心环节在于反腐败力量所能发挥出的系统性作用，但如果出现权力与信息梗阻、职能与责任不明确等“九龙治水”式的工作格局，就必定难以取得令人满意的反腐败成效。客观上看，我国反腐败机构或监督机制尽管共存于一个系统之内，都在一定程度上承担着反腐败任务，但由于分属不同的组织系统，机构职能重叠，缺乏有效的顶层领导体系和协调运行结构，实践中各分系统以片段化形式相对加总为一个名义上的整体系统，尚未形成更加统一整合的力量作用机制。因此，反腐败体制机制不健全，机构职能分散，形不成监督合力已成为影响我国反腐败成效的重要原因之一。
三、制度反腐模式阶段性困境的应对策略
（一）以微观制度创新推动纪律检查体制机制改革
　　　所谓微观制度，是宏观制度或上层制度之下的一个制度层级，是宏观制度或上层制度的具体化、程序化和制度化。以微观制度创新推动纪律检查体制机制改革，就是注重从微观制度的创新与完善着手，弥补上层体制机制架构中的不足之处，破除对上层体制机制功能作用实现产生阻碍的因素，以充分发挥反腐败制度的功效。第一，从“两个为主”看，由于双重领导体制给纪律检查工作带来的一些不适应、不协调现象，有学者曾呼吁以垂直领导体制来解决这一问题。但问题的根本矛盾并非在于体制本身，而在于体制既定的功能作用因为缺乏顺畅的微观运行机制而没有得到有效实现。因而，“两个为主”的提出实际上正是这一体制框架下的机制创新过程，较好地解决了上级纪委对下级纪委的领导权问题，保障了双重领导体制功能的落实到位。当前，应在加强党委领导的前提下，进一步强化上级纪委对下级纪委的人事管理方式，完善下级纪委上报案件线索的管理制度，完善推动和了解下级纪委查办腐败案件及进展情况的工作机制等，不断加强与下级党委在当前双重领导中的协调机制，通过构建配套的微观制度达到真正落实“两个为主”的目的，提高上级纪委对下级纪委的领导效能。第二，从巡视工作看，作为巡视制度下微观制度创新的“三个不固定”，破除了以往定岗巡视可能影响工作客观性的弊端，强化了以巡视突破利益关系的本质目的。当前，为进一步提高巡视工作效能，仍需继续完善创新联动协作机制、信息沟通机制、线索核查跟踪机制、结果反馈机制、督办机制等，解决具体工作中的制度微观化问题。第三，从派驻工作看，派驻机构统一管理工作已进行多年，但改革至今还存在不彻底、不完善，甚至不科学的情况。一些派驻机构，特别是基层派驻机构职责不清、定位不准、关系不畅等问题严重影响着监督工作的有效开展。因此，亟待中央出台派驻体制改革意见，并在实际工作中将之具体化、程序化、制度化，以微观制度的规范与创新推动派驻体制的改革与完善。
（二）有效激发反腐败领导体制和工作机制的活力
　　　实践证明，反腐败领导体制和工作机制所体现出的反腐格局和理念，有利于在党的统一领导下，调动多个方面的积极性，加强各部门之间的协调配合，发挥各自的优势，适应我们进一步加强党风廉政建设和深入开展反腐败斗争的需要。因而，必须在坚持这一框架原则之下，着重解决好其中参与主体缺位、越位和错位问题，从而真正激发体制机制实现功能作用的活力。第一，党风廉政建设责任制是一个多主体、多机制紧密相联的系统性工作，牵一发而动全身，任何一个节点的失效都会破坏党风廉政建设责任的完整性和有效性。因此，必须以完善的制度形式厘清和固化党委、纪委或者其他相关职能部门在党风廉政建设中的守土责任，对腐败问题，特别是苗头性、倾向性问题，做到早发现早处置，以系统之合力应对。核心环节是必须建立完善的责任追究制度，不仅要保证落实到位，还要保证惩罚机制设计的追究独立性、措施科学性和影响的有效性。对履行党风廉政建设责任不力，作风问题和腐败问题长期得不到有效解决的党委、纪委及其责任人严肃追责，发挥好惩罚机制的导向作用。第二，如何发挥人民群众在反腐败体制机制中的作用，是反腐败斗争是否能取得成效的重要环节。历史上的运动式反腐以其疾风暴雨式的斗争形式证明了两点，一个是人民群众作为反腐败参与主体的积极作用，另一个是群众运动作为反腐败方式的消极作用。因此，贯彻好“不搞群众运动但必须依靠群众”[6]的思路，就必须有效实现人民群众依法依规参与反腐败工作的作用。要在实践工作中真正承认人民群众作为参与主体的合法权利和地位，从具体制度上保证人民能够独立行使参与反腐败工作的权利，重视建立健全具有科学性和可操作性的，保障人民群众能够多途径、多方式顺畅地参与反腐败工作的体制机制。特别是要重视探索创新一套有效的人民群众对反腐败工作成效的评价机制，或者对其参与权利实现程度的评价机制，增强人民群众参与反腐败工作的影响力和有效性。
（三）增强反腐败体制机制协调发挥作用的整合效应
　　我国在党风廉政建设和反腐败工作中的各体制机制根本目的是相同的，都着眼于对公权力依法依规行使监督，因此存在着整合的基础。同时，由于这些体制机制的实现方式、途径的不同，因此客观上存在着整合的必要。如果形成一个能够统筹协调各个体制机制发挥作用的工作系统，使其能在党风廉政建设和反腐败工作中产生信息的交汇，统一研判、统一反馈、统一处理，有助于对腐败问题的发现和查处。因此，发挥反腐败合力，重点在于探索创新形成有利于协同发挥反腐败职能作用的体制机制。总体来看，这种整合基本上有两个思路，一是将现有反腐败职能机构予以整合，有学者提出的成立“国家反腐败委员会”正是基于这一思路而提出的观点[7]；二是改革和完善各级反腐败协调小组的职能，充分发挥各级反腐败协调小组的职能协同作用。就第一个思路来看，整合反腐败职能机构动作较大，牵涉方方面面的问题，一时难以完善，适宜作为长远目标。比较务实的选择，是应充分发挥当前各级反腐败协调小组的职能作用。当前，全国县级以上各级党委基本都建立起了由纪委、检察院、法院、公安、审计等部门联合组成的反腐败协调小组，承担着反腐败的协调工作。但反腐败协调小组的工作运行机制尚不完备，其会议的召开频率、意见的约束力和执行力等都缺乏相应的制度保障，组织协调反腐败作用体现得不够充分。因此，当务之急是要进一步改革和完善各级反腐败协调小组的职能，明确具体工作职责，形成健全的工作机制，不仅要突出其组织协调反腐败的作用，也要突出其领导反腐败的功能，以有效整合反腐败力量。
（四）加强反腐败制度建设的宏观统筹与微观基础
　　制度的本质是“为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[8]，是一个社会或组织结构保持和谐有序状态的最基本凭据。一旦这种制约失去作用，社会或者组织体系就会产生紊乱和失灵现象，甚至陷入混乱和濒临崩溃的状态，这种崩溃很容易以一种破坏性方式和手段体现出破坏性后果。在反腐败模式的变迁过程中，我们最大的经验和教训就是，无论在什么时候，加强反腐败制度保障，以法治思维和法治方式反对腐败，都必须而且应始终成为我们开展党风廉政建设和反腐败工作的根本问题。
　　当前，加强反腐败制度保障工作应着重注意宏观性和微观性两个方面的问题。一是从宏观上增强反腐败制度体系的构架。反腐败制度建设是在现有政治条件下进行的，新增的制度和已存在的制度必然要发生碰撞和博弈，已存在的制度之间也仍有横向和纵向冲突的现象。因此，构建反腐败制度体系，就是要加强新制度设计的科学性和嵌入性，提高现存制度的合理性及其之间的衔接性，使新增的制度要素和原有的体制环境、已存在的各种要素在进行博弈后达成一种平衡状态[9]，以形成科学合理的制度网络，最终达到单体制度之间协调发挥作用的目的。特别是要重视解决好反腐败党规党纪与国家法律之间的衔接问题。二是从微观上增强制度的操作性。静态的制度必须依靠动态的行动才能体现内涵的规制作用，从制度制定到制度实施这一过程既是发挥制度作用的关键环节，也是难点所在。对于指导反腐败实践工作的法规制度如果过于原则、标准模糊、缺乏定性与科学定量的结合，就容易变相强化自由裁量的权力空间，偏离法治的轨道而凸显人治色彩，破坏制度的权威性和严肃性，制度反腐也就难以取得真正的持久性成效。

参考文献：
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[7]赵中权.反腐败要走法治化道路[N].学习时报，2013-06-24（05）.
[8]道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1994.
[9]王长江.反腐需加强制度顶层设计[N].学习时报，2013-01-21（03）.

　　依法治国专题研究
——法学专题之三十四　
收稿日期：2014-12-01
　基金项目：国家2011计划司法文明协同创新中心资助项目
作者简介：卞建林，男，江苏泰州人，中国政法大学诉讼法学研究院院长，教授，博士生导师，中国刑事诉讼法学研究会会长。
编者按：在全面深化改革的历史背景下，依法治国作为推进国家治理体系与治理能力现代化的制度保障，承载着时代所赋予的重大而紧迫的历史使命。党的十八届四中全会直面我国法治建设领域存在的突出问题，立足我国社会主义法治建设实际，对全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则、发展道路、基本方略、重大举措等一系列重大理论和实践问题，做出了科学论断和全面部署，是新时期我国法治建设的战略动员和行动纲领。健全司法权运行机制是四中全会确定的司法改革的重要任务，健全公检法三机关分工负责、互相配合、互相制约机制是健全司法权运行机制的重要内容。而我国刑事诉讼法确定的公检法三机关在刑事诉讼中应当分工负责、互相配合、互相制约的原则，无论在司法职权配置和实际运行当中均存在问题。同时,在当代中国的社会发展进程中，依法治国的基本内涵和价值意蕴在不断丰富和深化，法治国家的基本轮廓和未来走向日渐清晰和理性。依法治国基本方略与宪法的原则精神高度契合，具有鲜明的宪法逻辑。而法治建设的成效又因国家、社会、公民的多维参与而依赖于宪法实施的效果，在全面推进依法治国的伟大历史实践中，宪法实施有着至关重要的作用和意义。为了更好地学习贯彻十八届四中全会精神，本刊编辑部特邀相关专家进行专题研究，得到了一些对此问题素有研究的学者的积极回应，供读者参考。
关键词：依法治国；宪法实施；司法权运行机制；诉讼监督
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1007-905X（2015）01－0001－15

健全司法权分工配合制约机制的思考
卞建林
（中国政法大学，北京 100088）

　　党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：必须完善司法权力运行机制，优化司法职权配置，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。从刑事司法的角度看，健全司法权力运行机制，包括两部分重要内容：一是要健全司法权力分工负责，互相配合，互相制约机制；二是要健全侦查权、检察权、审判权、执行权各自的运行机制。前者因为涉及公检法三机关在刑事诉讼中的基本职能分工、基本职权配置、基本运行机制和相互关系，尤为重要。在此谈一点关于健全公检法三机关分工负责，互相配合，互相制约机制方面的思考。
一、分工配合制约机制的确立
　　1979年《刑事诉讼法》第五条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”1982年《宪法》第一百三十五条又对此项原则加以规定，将其上升到宪法高度。这是指导和处理人民法院、人民检察院和公安机关相互关系的基本原则，由此确立了具有中国特色的刑事司法体制和办案机制。
　　分工负责，就是公安、检察、法院三机关根据法律规定的职权，各司其职、各负其责，严格按照分工进行诉讼活动，不可混淆也不可替代。1979年《刑事诉讼法》对公检法三机关的职权作了明确分工，即“对刑事案件的侦查、拘留、预审，由公安机关负责。批准逮捕和检察（包括侦查）、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责”。1996年《刑事诉讼法》修改时将公检法三机关的职权调整为：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。”并且增加规定：“国家安全机关依照法律规定，办理危害国家安全的刑事案件，行使与公安机关相同的职权。”因此，凡我国刑诉法所规定的公安机关，均含国家安全机关，广义上并涵括依照法律规定行使侦查权的其他机关，例如军队保卫部门，对在监狱内犯罪的案件进行侦查的监狱，以及设在海关内的走私犯罪侦查部门。
　　互相配合，就是公安、检察、法院三机关在分工负责、各司其职的基础上，通力合作，互相支持，协调一致，共同完成刑事诉讼惩罚犯罪、保护人民的任务，而不是互不通气，各行其是，互相推诿，互相拆台。关于互相配合的要求在刑事诉讼法中的体现，通识教材大都作这样的列举：对于公安机关提请逮捕、移送审查起诉的案件，检察机关要认真审查并作出相应决定；对于人民检察院提起公诉的案件，人民法院应当审理并作出判决；对于人民检察院批准逮捕、决定逮捕和人民法院决定逮捕及需要公安机关执行的判决、裁定，公安机关应当执行①。
　　互相制约，就是公安、检察、法院三机关按照法律规定的分工和职权，互相监督，互相约束，互相防止和纠正在诉讼过程中可能发生的错误，以保证正确地执行法律。例如，公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人时，应当提请人民检察院审查批准。人民检察院认为不符合逮捕条件的，就不批准逮捕。但公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定认为有错误时，可以要求复议。如果意见不被接受，还可以向上一级人民检察院提请复核。
二、分工配合制约机制的解读
　　分工负责，互相配合，互相制约原则具有鲜明的中国特色，是刑事诉讼中处理国家专门机关相互关系的基本准则。历史地看，它是我国长期刑事司法实践的经验总结，也是1979年制定《刑事诉讼法》时对“十年动乱”惨痛教训的深刻反思。
　　分工负责，各司其职，是这一机制的前提和基础。没有分工，“一家代三家”，或者“三家成一家”，就谈不上互相配合、互相制约。其基本思路就是代表国家进行刑事诉讼的职权和职能不能由一家机关行使，否则权力便得不到约束、得不到制衡，容易产生司法专横，造成冤假错案。历史上，我国曾经在“文革”前整建制地撤销了人民检察院，将检察机关承担的追诉职能赋予公安机关代为行使，随后又将兼行侦查权和公诉权的公安机关与作为审判机关的人民法院合署办公，最后在“砸烂公检法”的错误口号下全国公检法机关被一起砸烂，机构撤销，人员裁减，实行军管。在长达十年之久的动乱中，一直由各级军事管制委员会实际行使司法职能，权力高度集中，失去控制，失去制衡，造成司法专横，冤狱遍野，使民主法制遭到极大破坏，人民利益受到极大危害。历史的教训深刻惨痛，痛定思痛，我国于1978年恢复重建人民检察院，1979年制定的新中国第一部《刑事诉讼法》明确规定公检法各自在刑事诉讼中的职权，同时明确三机关在刑事诉讼中的相互关系是分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。在此意义上说，1979年《刑事诉讼法》确立公检法三机关分工负责，互相配合，互相制约的原则具有历史的进步性。而且，职能分工，职权分离，总体上也符合现代诉讼发展和改革的趋势。
　　互相制约，应该是这一机制的制度精华。强调在权力分离前提下的制衡，对于保证法律的统一正确实施、防止国家权力滥用和异化、保障诉讼参与人合法权益、预防和及时纠正诉讼中可能出现的错误和违法现象，具有特别重要的意义。有道是：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”②诉讼上实行职能分工，就是要实现不同职能之间的对抗与平衡。司法上采取职权分离，就是要实现权力之间的互相牵制，用权力制约权力，以防止权力滥用，防止和减少诉讼中的错误，以及一旦存在错误，能够及时发现及时纠正。有学者论证，这一原则的最初提法是“分工负责、互相制约”，而首倡者为社会主义法治的代表人物董必武同志。为健全司法制度，防止和减少错捕、错判事件的发生，根据董老的提议，政务院政法委员会分党组干事会在给中共中央的书面报告中正式建议：公安、检察、法院三家在办理刑事案件中，实行分工负责、互相制约的原则。认为法院、公安、检察署通过分工负责、互相制约的比较完善的司法制度的保证，错捕、错押、错判的现象会减少到极小的限度。董老关于公、检、法“分工负责、互相制约”的观点，引起全党的重视，刘少奇同志在党的“八大”政治报告中指出：“我们的公安机关、检察机关和法院，必须贯彻执行法制方面的分工负责和互相制约的制度。”③遗憾的是，由于1957年“反右”运动后，“左”的思想日益严重，“分工负责、互相制约”的正确提法被视为右倾观点而遭到批判，强调互相配合而轻视制约的思想开始蔓延。1958年6月召开的全国第四届司法工作会议批判了董老的观点，提出了“支持第一，制约第二”的口号，实际上是强调配合，削弱甚至取消制约。
　　 互相配合，要求公检法三机关作为国家专门机关，共同担负代表国家查明犯罪，追诉犯罪，惩罚犯罪的任务，因此在刑事诉讼中应当通力合作，互相支持，协调一致，以保证国家刑罚权得到实现，不让犯罪分子逃脱法网④。互相配合是公检法三机关权力同源性的必然反映，公安、检察、法院共同构成代表国家进行刑事诉讼的专门机关。国家视公安、检察、法院同为打击犯罪、维护秩序的统治工具，必然要求三家齐心，三家合力，共同承担和完成追究犯罪惩罚犯罪的任务。“它们之间的关系，就像工厂的三个车间，分别完成产品生产的三道工序。”“每道工序必须严格遵守一定的操作规程。这三道工序配合和制约得好，产品就愈合乎规格，效率愈高。”⑤尽管制度设计者期待，互相配合与互相制约同等重要，二者既不偏重也不偏废，而实际上，在强调打击犯罪和肩负共同使命的背景下，三机关之间的互相配合必然会提升至更高的地位。一定意义上讲，讲配合就是讲政治，讲配合就是顾大局。在此情况下，本为制度精华的互相制约，由于互相配合的优势地位和强势作用，必然会退居其次，逐步削弱乃至丧失功效。20世纪80年代严打期间，在一片“从重从快”的声浪中互相制约基本上已无人提及，即便如此，尚有人批评说：“有些地方对配合与制约的关系在认识上有所偏颇，不适当地强调了互相制约而对互相配合却注意得不够，致使有的严重刑事犯罪没有得到迅速而有力的打击，使国家和人民利益受到危害。”⑥管中窥豹，可见一斑。
三、分工配合制约机制的问题
　　在全面推进依法治国的大背景下，从《刑事诉讼法》颁布实施以来的司法实际出发，无论从理论视角还是实务层面，均有必要对公检法三机关分工配合制约原则重新审视，提出问题。从理论上看，公检法三机关分工配合制约的职权配置和运行机制，主要存在以下问题：
　　第一，法官不中立，审判不独立。在现代诉讼中，司法公正的首要条件就是法官中立，审判独立。中立，是指裁判者对诉讼争端各方保持一种超然和无偏私的态度，没有对任何一方抱有偏见，同时对该案件也不能包含有裁判者个人（包括其亲属、朋友）的利益。西方“自然正义”原则的第一条“任何人都不能成为自己案件的法官”要求的就是裁判者的中立地位。美国学者戈尔丁根据时代的精神，将“自然正义”扩展为七项具体衡量指标，即：（1）与自身有关的人不应该是法官；（2）结果中不应包含纠纷解决者个人的利益；（3）纠纷解决者不应有支持或反对某一方的偏见；（4）对各方当事人的意见均应给予公平的关注；（5）纠纷解决者应听取双方的论据和证据；（6）纠纷解决者应只在一方在场的情况下听取意见；（7）各方当事人都应得到平等的机会来对另一方提出的论据和证据作出反应⑦。其中第一、二项要求法官与案件本身没有利害关系，第三项至第七项则要求法官公平地对待诉讼双方当事人。
　　发展至今，法官中立已成为司法公正的一项基本要求，也是公民应当享有的一项重要权利。《公民权利与政治权利国际公约》第14条第1项规定：“在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼中的权利义务时，人人有资格由一个依法设立的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。”⑧事实上，我国始于20世纪80年代后期的庭审方式改革，也朝着构建正三角形审判结构的方向努力，要求法官不偏不倚、居中裁断，要求控方承担证明责任、当庭举证，贯彻控辩平等、在平等的基础上对抗。然而，在审判机关与侦控机关互相配合的体制背景下，这种庭审形式上的改变只能是徒有其表，徒具虚名。曾有专家一针见血地指出，我国的审判构造实质上为底边在上的倒三角形结构，即检法两家在法庭上共同代表国家追究犯罪，被告人作为被控诉者接受审判⑨。
　　第二，控审不分离，控辩不平等。在司法进化史上，随着国家对社会控制能力的提升和对犯罪本质认识的变化，曾经出现过国家刑事司法权力高度集中的现象，盛行过纠问式诉讼模式。在纠问式诉讼模式中，“任何法官都是检察官”，法官集侦查、控诉、审判多项职权于一身，在自侦自查的基础上自诉自审，导致严重的控审职能不分。在权力高度集中的法官面前，被告人毫无权利可言，由诉讼主体沦为诉讼客体、追究对象。德国著名法学家拉德布鲁赫曾对此评论道：“纠问程序的功绩在于使人们认识到追究犯罪并非受害人的私事，而是国家的职责。其严重错误则在于将追究犯罪的任务交给法官，从而使法官与当事人合为一体。如果说此前的控告程序依循的是‘没有人告状，就没有法官’，此时根据纠问程序的本质，则允许在没有人控告的情况下，由法官‘依职权’干预。如果过去的控告程序是在原告、被告和法官三个主体之间进行，则纠问程序中就只有法官和被控人两方。被控人面对具备法官绝对权力的追诉人，束手无助。对纠问程序适用的谚语是‘控告人如果成为法官，就需要上帝作为律师’。”⑩
　　为克服封建专制时期纠问式诉讼的弊端，在近代司法变迁过程中围绕司法职权配置实行过重大改革。在诉讼职能上实行控审分离，在司法组织上采用审检分立，在诉审关系上贯彻不告不理。只有实行控审分离，法官才能够退去自己又当控告人又当裁判者的双重身份，同时限制法官依职权主动追究犯罪的冲动；只有实行控审分离，被告人才能从诉讼客体恢复自己的诉讼主体地位，依法行使以辩护权为核心的诉讼权利；只有实行控审分离，辩护职能才能够与控诉职能分庭抗礼，现代辩护制度才能得以建立和发展。然而，如果行使公诉权的检察机关与行使审判权的法院存在互相配合的关系，实际上就是法官与检察官联手，控审分离便成为一句空话，被告人的诉讼地位必然急剧恶化，辩护律师的作用也只能名存实亡。
　　第三，侦查权过于膨胀，形成“一家独大”，事实上难以制约。从比较法的视野看，很多国家区分任意侦查和强制侦查，实行任意侦查原则与强制侦查法定主义。如日本《刑事诉讼法》第179条第1款规定：“为了达到侦查目的，可以进行必要的调查。但是，如本法无特别规定时，不得实行强制措施。”据日本学者解释，“所谓强制措施，就是侵犯个人重要利益的措施。使用强制措施的侦查叫强制侦查，不使用强制措施的侦查叫任意侦查。因为强制侦查只限定在法律规定的领域，因此应该尽可能以任意侦查方式进行。这称为任意侦查的原则。在侦查中，任意侦查是原则，强制侦查是例外”11。强制性侦查行为，因受强制权益的不同大致分为三类：一类是关涉公民人身自由的侦查行为，包括拘留、逮捕、羁押等；一类是关涉公民住宅权、财产权的侦查行为，包括搜查、扣押、查封、冻结等；一类是关涉公民隐私权、通讯自由权的侦查行为，包括监听、窃听、检查邮件等。所有上述强制性侦查行为，侦查机关自身都无权采取，必须经过司法审查，获取令状许可。
　　我国刑诉法在刑事司法职权配置方面，赋予侦查机关广泛的权力，以期侦查机关能够顺利完成查明犯罪、查获犯罪嫌疑人的任务。在我国，除逮捕需提请检察机关审查批准外，所有其他强制性侦查行为，均可由公安机关自行决定、自己执行。此种权力配置，存在不理性因素，一方面使侦查机关权力过于膨胀，容易产生过度适用甚至异化滥用的风险；另一方面使检法机关对侦查权力缺乏充分的制约能力和手段，对侦查中的违法现象难以有效纠正12。
　　从实务上看，《刑事诉讼法》颁布实施以来，法律确立的分工负责，互相配合，互相制约原则并未得到切实执行，使这一机制的积极因素在实际运行中未能得到充分体现，主要存在以下几方面的问题：
　　一是公检法三机关不能严格依照法定分工开展诉讼活动，各自行使职权。历史地看，在从重从快的严打时期，为片面追求惩罚犯罪的效率，曾普遍存在“以一长代三长，以一员代三员”“下去一把抓，回来再分家”的情况。三机关一致对外，徒具“分工”之名，而无“分权”之实。这是对分工配合制约原则的严重违反。时至今日，在某些时期、某些区域或者针对某些案件，还是常常出现公检法三机关“联合办案”，搞“三长协调”，或者检法机关提前介入，随时沟通。
　　二是公检法三机关之间“重配合、轻制约”，甚至“只配合、不制约”。在研究刑事错案的防范与纠正时，有学者指出：“从许许多多刑事司法错误的情形看，三机关之间片面重视互相配合，模糊职权分工，淡化互相制约，是刑事司法错误发生、发展的重要原因之一。这种重配合、轻制约的关系，往往使后一道诉讼环节放松对于刑事错案的防范，放弃对于容易导致刑事错案的程序性违法行为特别是非法证据的把关和排除。当刑事司法错误在自己的诉讼环节上被重复的时候，也可能是这一机关受到了前面诉讼环节上刑事司法机关的影响。”13近期陆续披露纠正的一些重大冤错案件，究其成因，除了侦查机关违反程序，非法取证，甚至搞刑讯逼供以外，检察机关制约不力，审判机关把不住关，都是重要因素。后一机关后道程序不能够及时发现问题，即使发现了问题也不能及时加以纠正，相互回避矛盾、照顾关系，甚至不惜隐瞒事实、伪造证据，最终酿成冤假错案，给当事人合法权益造成严重侵害，给司法公信力造成严重损害。
　　三是检察院身兼数职，角色冲突，影响诉讼监督职能的有效发挥。我国宪法和法律明确规定，检察院为国家的法律监督机关。根据法律监督机关的宪法定位，我国检察机关被赋予内容广泛的法律监督权，其中诉讼监督是检察机关法律监督的核心内容，而刑事诉讼监督是检察机关诉讼监督的主要构成。根据我国的司法体制，检察机关在刑事诉讼中，地位重要，作用特殊。地位重要，是指检察机关参与刑事诉讼的时间最长，唯有检察机关的活动贯穿刑事诉讼的全过程；作用特殊，是指检察机关在刑事诉讼中承担的职能最多，不仅负责批准逮捕、提起公诉和直接受理案件的侦查，同时对刑事诉讼实行法律监督。特别是，为纠正司法实践中有法定程序却不严格遵守的现象，充分发挥检察机关的法律监督职能，加强检察机关对刑事诉讼特别是公权力行使活动的监督，成为1996年和2012年两次《刑事诉讼法》修改的重要内容。然而，由于检察机关在刑事诉讼中身兼数职，角色之间存在矛盾和冲突，影响了诉讼监督职能的发挥。首先，检察机关承担法律赋予的诉讼任务，负责批准逮捕、审查起诉和支持公诉，以及自侦案件的侦查；其次，检察机关作为国家专门机关之一，与承担侦查职能的公安机关和负责审判工作的法院之间存在相互配合，互相制约的关系；再次，检察机关作为专门法律监督机关，对刑事诉讼实行法律监督，包括对公安机关立案活动的监督、侦查活动的监督和对法院审判活动的监督等。参与诉讼、配合诉讼、制约诉讼、监督诉讼，集多种职能于一身。角色之间存在矛盾，职能之间存在冲突，如何化解而突出检察机关的诉讼监督作用，确是司法实践中的一大难题。
四、分工配合制约机制的健全
　　笔者认为，应当认真研究现行刑事司法中的权力配置和运行状况，努力从司法实际出发，尊重司法客观规律，调整和优化司法职权配置，健全司法权分工配合制约机制。从长远来看，要健全司法权分工配合制约机制需要实行以下几方面的改革：一是要实现法官中立，审判独立，不能要求审判机关与侦控机关互相配合；二是要探索建立符合中国国情的针对强制性侦查行为的司法审查与令状许可制度，对侦查权力加以规制；三是要推进“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革，理顺侦查、起诉与审判之间的关系。就目前而言，在贯彻公检法三机关分工负责，互相配合，互相制约原则时要着重注意以下问题：
　　一是公检法三机关一定要按照法律授权和分工进行诉讼，各负其责，各尽其职，既不允许相互混淆、相互替代，也不允许提前介入、联合办案。不管是什么案件，不得以任何借口，搞相互通气、党内协调。最高人民法院在《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》中明确指出，法院应严格依照法定程序和职责审判案件，不得参与公安机关、检察机关联合办案。各级党委政法委应当支持人民法院、人民检察院依法独立公正地行使审判权、检察权，支持政法各机关依照宪法和法律独立负责地开展工作，不得对事实不清、证据不足、定性困难的案件进行协调。
　　二是大力加强侦查监督，规范侦查权行使。侦查在现代刑事诉讼中具有重要地位。一方面，由于现代犯罪的隐秘性、复杂性，绝大多数案件，非经侦查，无从发现收集证据，无从确定查获犯罪嫌疑人。另一方面，侦查以国家强制力为后盾，侦查活动的开展和侦查权力的行使，通常以限制甚至短期剥夺公民合法权益为代价，因此在法治国家必须对侦查权力进行规制。还有一个重要的因素，就是侦查活动违法和侦查结论错误，往往给后面的诉讼活动造成难以纠正的严重后果，也是导致冤假错案的重要原因，因此一定要加强对侦查活动的监督和对侦查权力的制约。在许多国家的侦查程序中，侦查权的行使虽然受到来自司法官员和辩护律师等多重制约，但检察官对警察的监督和指导无疑是制约侦查权行使的重要方面。为了保证侦查活动顺利进行，防止警察滥用职权，法律明确要求警察的侦查活动需要接受检察机关的监督。例如法国刑事诉讼法规定，司法警察官对拒绝履行作证义务的人需要使用警察力量强制其到庭时，应当报请共和国检察官批准。拘留重罪嫌疑犯时，应在24小时内解送共和国检察官。经共和国检察官书面许可，可以将此期限延长24小时。在德国，检察官作为“法律的守护人”，“负有彻头彻尾实现法律要求的职权”，其应该通过客观关照义务的担当时刻检视刑事诉讼中其他公权力的行使状况，以防范由于国家公权力的滥用而造成对被追诉人权利的侵犯14。在美国，侦查机关要羁押犯罪嫌疑人，必须通过检察官向法官提出申请，实质上体现了检察官从中审查和监督的职能。
从我国的情况来看，法律明确赋予检察机关对刑事诉讼实行法律监督的责任，而刑事诉讼监督的重点应当放在侦查监督方面。人民检察院不仅要在审查起诉时注意查明“侦查活动是否合法”，而且要适时介入侦查活动，对侦查行为实行同步监督。要努力提高侦查监督的能力，丰富侦查监督的手段，完善侦查监督的程序，明确侦查监督的效力，切实解决侦查监督不力的状况。人民检察院应严格把好审查逮捕、审查起诉关，对不符合法定逮捕、起诉条件的案件，依法作出不批准逮捕、不起诉的决定。发现存在非法取证现象的要坚决纠正，对已查明的非法证据要坚决排除。
　　三是探索公诉指导侦查制度，保证侦查活动依法进行。在诉讼地位上，检察机关与公安机关同为国家专门机关，代表国家进行刑事诉讼，共同承担追究犯罪、惩罚犯罪的任务；在诉讼职能上，侦查与起诉诉讼目标一致，同属于行使控诉职能。鉴于检察官与警察诉讼地位的共同性和侦查与起诉诉讼目标的一致性，许多国家在检察官与警察的关系上采用检警一体模式。同时在侦查与起诉的关系上，侦查为起诉之准备，起诉为侦查之目的。我国在检警关系上以检警分立为基本特征，体制上检察机关与公安机关是平等协作关系，法律上的要求是分工负责，互相配合，大家各司其职，各负其责，共同承担追诉犯罪的任务。但由于警察是侦查阶段的主导机关，除逮捕以外，享有独立使用专门侦查手段和强制措施的权力，加之一切服从于打击犯罪的主流刑事意识影响，实际上形成警主检辅，以侦查为中心，公诉职能在一定程度上从属于、依附于侦查职能15，检察机关的审查起诉基本成为对公安机关侦查结论的确认和维护。此外，一旦犯罪发生，作为侦查机关，警察首先关注的是侦破案件，查获犯罪嫌疑人，头脑中证据意识、为起诉服务的意识不强。实践中，公安机关既不会针对侦查中收集、调取的证据是否符合公诉的要求向检察机关请求业务上的指导和帮助；检察机关也不会“提前介入”，主动对警察取证进行建议和指导，大都是在审查起诉阶段事后对侦查机关收集的证据作出评价，对未达到相应证据标准的案件作出补充侦查或者不起诉的处理。实际上，检察机关决定退回补充侦查或者因为证据不足不起诉，都意味着对侦查机关先期侦查工作的否定，可能导致侦查的无效或者低效，对犯罪的打击不力。另外，由于缺乏检察机关的指导，在侦查过程中可能有些应当收集的证据没有收集而造成证据的灭失，可能由于侦查机关未按法定程序收集证据甚至采取非法手段收集证据而导致证据在审判中被排除，这些都将影响到公诉的效果和质量。
　　鉴于此，尽管我国在司法体制上不实行检警一体，但由于侦查的直接目的是收集保全证据和确定犯罪嫌疑人，为提起公诉做准备，为了保证起诉的效果和质量，履行公诉职能的检察官对从事侦查活动的警察，在侦查取证方面予以指导和在法律事务方面予以咨询，是正当并必要的。我国刑诉法中已有一些关于检察机关参加公安机关侦查的规定，最高人民检察院在检察改革中也在积极探索公诉引导侦查制度。要明确检察介入侦查的主要任务，一是指导侦查机关依法全面收集、保全证据，二是监督侦查机关严守法律程序，依法行使职权。
　　四是坚决实行控审分离，贯彻不告不理，规范公诉权、裁判权行使。如前所述，为克服封建专制纠问式诉讼的弊端，司法制度曾进行过重大变革，核心的内容就是采取审检分立，实行控审分离。控审分离，是刑事诉讼现代化的重要标志。因控审分离，从而实现了诉讼本源意义上的回归，使对犯罪的追究由审判机关与被告人的直接对抗回归为控辩双方对抗、法官居中裁断的三方格局；因控审分离，促成了现代检察制度和辩护制度的诞生与发展；因控审分离，被告人由诉讼客体、被纠问对象上升为诉讼的主体，享有充分的诉讼权利并得到法律的有力保障16。
　　对于公诉案件，探讨控审分离后的诉审关系是研究健全司法权运行机制的重要内容。从权力属性上来分析，公诉机关与审判机关都是国家机关，公诉权力与审判权力均根源于国家权力。这种权力的同源性容易使理想的诉审关系格局产生异化，或者控诉与审判关系过于紧密，造成控审不分；或者审判机关为实现国家刑罚权而主动追究，造成不告而理。在我国，由于检察机关为国家专门法律监督机关的宪法定位，本身便居有凌驾于被告方之上的优势地位，再加上检察机关与审判机关“互相配合”的特殊关系，更容易使诉审关系偏离审判的理想构造，加剧恶化被告方的诉讼地位，抑制辩护律师的作用发挥。因此必须坚决实行控审分离，切断控诉方与裁判方的体制联系，树立法官中立形象，明确检察机关证明责任，加强法庭审理中的控辩对抗，保障被告人辩护权的充分行使。
　　关于不告不理，国内诉讼理论界尚缺乏深入的研究。“不告不理”是调整和规范起诉与审判关系的重要原则，其基本含义：一是明确审判以起诉为前提，未经起诉的案件法院不得径行审判，以避免审判权的主动启动；二是审判受起诉范围限制，不得及于起诉以外的人和事，即所谓“诉审同一”。在起诉对人的效力方面，各国法律规定得比较明确，理解上一般也不发生问题。在起诉事实和审判对象问题上，各国的立法和实践却不尽一致，大致可分为英美法系和大陆法系两大类型。英美法系国家传统上实行诉因制度，对于起诉书，不仅要求记载犯罪事实，还要求列明诉因。如美国，“大陪审团起诉书或检察官起诉书应当就指控的每条罪状说明该行为违反的法律、法规、条例或其他法律规定，援引有关法律条文”17。诉因制度的目的，一是确定审判对象；二是确定当事人攻防焦点。在采诉因制的国家，法官、陪审官的职责就是通过审理判断控方诉因是否存在或是否成立。在大陆法系国家，虽然起诉书上除要求记载犯罪事实外，也要求记载所犯法条，但此项记载，仅是进一步明确审判范围，并非起诉之绝对必要条件。在起诉事实效力方面，实行起诉不可分原则，法官在未超出基本控诉事实的前提下，可以依职权进行为正确裁判所必需的一切调查。如德国刑事诉讼法规定，在起诉书所指控的人员和确定的行为范围内，法院有权和有义务自主行动。为了调查事实真相，法院应当依职权将证据调查延伸到所有对于裁判具有意义的事实、证据上。
　　关于起诉书在法律适用方面的效力，大陆法系国家通常规定法官在认定被告人行为性质上一般不受起诉请求范围的限制。所谓“对于事实之法律评价，即如何为法的适当运用，乃法院之职权，并不受起诉书所引应适用法条之约束”18。但法官变换适用刑法，应及时告知被告方，以保障被告人辩护权的行使。而在实行诉因制度的国家，法官变更适用法律条文的情况一般仅限于：认定之罪行包容于被起诉罪行之中，或者系较起诉罪行为轻之罪行或起诉罪行未完成形态，如果此未完成形态根据法律也构成犯罪的话。其实质是不得恶化被告人地位。
　　我国的刑事诉讼，固然因检法存在互相配合关系而在控审分离上存在体制性缺陷，在诉审同一方面同样存在严重不足。《刑事诉讼法》关于起诉效力与审判范围问题规定得不够明确，实践中审判对象超出起诉范围，或者法院认定罪名与起诉罪名不一致的情况，时有发生。对于起诉罪名与法院认定罪名不一致的情形，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第一百七十六条规定：“起诉指控的犯罪事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名与人民法院审理认定的罪名不一致的，应当作出有罪判决。”由此产生理论界与实务界关于公诉权与裁判权界限的激烈争论。该解释第一百七十八条还规定：“人民法院在审理中发现新的事实，可能影响定罪的，应当建议人民检察院补充或者变更起诉；人民检察院不同意的，人民法院应当就起诉指控的犯罪事实，依照本解释第一百七十六条的有关规定依法作出裁判。”这就意味着，在审理中发现可能影响定罪的新的事实，在检察机关未补充起诉或变更起诉的情况下，人民法院也可以径行审理并改变罪名。这显然有违诉审同一的要求。当然，法院的上述解释和检法之间的争论，与我国刑诉法对变更起诉、追加起诉的规定粗疏不无关系。
　　 为规范公诉权和裁判权的行使，我国立法应当对不告不理、诉审同一的原则予以明确并对相关制度予以细化。在规范诉审关系方面，应当注意以下几点：第一，未经起诉之个人和事实，法院不得径行审理并定罪科刑。这是调整诉审关系的基本原则。第二，尽快在立法上明确规定撤销、变更、追加起诉制度。第三，变更或追加起诉应当立即通知被告人及其辩护律师。如果对被告人辩护权的行使有实质性影响，应当延期审理。第四，如果法院认为指控的罪名与指控事实不符，而检察机关不同意法院变更指控罪名的动议时，法院应当向控辩双方告知改变指控罪名的意图，在控辩双方进行必要的准备后，再行审理和判决。

注释：
①陈光中主编：《刑事诉讼法学》，北京大学出版社、高等教育出版社2012年第4版，第98页。
②[法]孟德思鸠：《论法的精神》（上卷），商务印书馆1963年版，第154页。
③郝铁川：《公检法互相配合制约的历史沿革》，中国法学创新网，2014年12月4日。
④朱孝清：《冤假错案的原因和对策》，《中国刑事法杂志》2014年第2期。
⑤张子培主编：《刑事诉讼法教程》，法律出版社1982年版，第82页。
⑥傅宽芝：《论公检法三机关的互相配合》，《河北法学》1984年第1期。
⑦[美]戈尔丁：《法律哲学》，生活·读书·新知三联书店1987年版，第240页。
⑧袁建伟：《刑事法治的逻辑展开》，《中国刑事法杂志》2014年第2期。
⑨裴苍龄：《关于刑事诉讼结构的研究》，《政治与法律》1995年第5期。
⑩[德]拉德布鲁赫：《法学导论》，米健、朱林译，中国大百科全书出版社1997年版，第121页。
11[日]田口守一：《刑事诉讼法》，刘迪、张凌、穆津译，法律出版社2000年版，第28页。
12夏阳、陈龙环：《完善检察机关与侦查、审判机关配合制约关系的域外启示》，《中国刑事法杂志》2014年第5期。
13李建明：《刑事司法错误——以刑事错案为中心的研究》，人民出版社2013年版，第449页。
14林钰雄：《检察官论》，台湾学林文化出版社1999年版，第34页。
15陈兴良：《警检关系的构造》，载樊崇义主编：《刑事审前程序改革与展望》，中国人民公安大学出版社2005年版，第388页。
16卞建林：《刑事诉讼中“诉”的功能思考》，《刑事法前沿》（第四卷），中国人民公安大学出版社2008年版。
17《美国联邦地区法院刑事诉讼规则》第7条（C）（1）。
18陈朴生：《刑事诉讼法实务》，海天印刷厂有限公司1987年版，第93页。