［作者简介］方世南（1954—  ），男，江苏张家港人，苏州大学马克思主义研究院副院长，教授、博士生导师,享受国务院政府特殊津贴专家。

以法治型党组织建设推动基层治理法治化

方世南

（苏州大学  马克思主义研究院，江苏  苏州  215123）

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［摘  要］党的领导是全面推进依法治国和推动基层治理法治化的根本保证。党的领导作用的充分发挥需要大力加强法治型党组织建设。加强法治型党组织建设是党卓有成效地领导和推进法治政府、法治社会、法治公民一体化建设的重要前提。加强法治型党组织建设与推进基层治理法治化具有紧密联系和不可分割的关系。加强法治型党组织建设是推进基层治理法治化的重要前提和根本保障，而推进基层治理法治化的过程，就是加强法治型党组织建设的过程，是加强法治型党组织建设的重要环节和重要推动力量。在基层治理法治化视域下大力加强法治型党组织建设，就要忠实地履行宪法和法律赋予的职责，依法执政；就要成为敢于担当、为民造福的责任型党组织；就要将维护好人民群众的根本利益作为建设法治型党组织的出发点和根本目的。以法治型党组织建设引领基层治理法治化，需要强化基层党组织的法治思维，提高基层党组织的依法办事能力，建设重心下移、力量下沉的法治工作机制。

［关键词］法治型党组织；依法治国；基层治理法治化

［中图分类号］D262    ［文献标识码］A    ［文章编号］1003-7608（2015）04-0018-04

党的十八届四中全会提出了“推进基层治理法治化”[1]的战略任务，并将“增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力”[2]作为完成这一战略任务的重要保障。基层党组织既是推进基层治理法治化的领导者和组织者，也是实践者和示范者。推进基层治理法治化的战略任务考量着党组织的法治建设水平。只有大力加强法治型党组织建设，才能切实提高基层治理法治化水平。

一、加强法治型党组织建设对于推进基层治理法治化的价值

加强法治型党组织建设既是加强学习型、服务型和创新型党组织建设的重要内容和必要补充，也是其题中应有之义。加强法治型党组织建设与推进基层治理法治化具有紧密联系、不可分割的辩证关系。加强法治型党组织建设是推进基层治理法治化的重要前提和根本保障，而推进基层治理法治化的过程，就是加强法治型党组织建设的过程，是加强法治型党组织建设的重要环节和重要推动力量。

坚持党的领导，是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保障。中国共产党领导依法治国是通过一定的方式进入国家政权并在国家政权中发挥领导核心作用来实现的。要在依法治国的各个方面和全过程保障党的领导地位，发挥好党的领导作用，使党在依法治国全过程中卓有成效地领导和推进法治政府、法治社会、法治公民的一体化建设，其首要前提是将各级党组织建设成为依法执政和法治为民的法治型党组织。

所谓法治型党组织，是指党组织坚持依法执政和法治为民的理念，自觉地将自己置身于宪法和法律之下，尊重宪法和法律的权威，在宪法和法律的范围内活动，依照宪法和法律行使权力和履行职责，领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，确立强烈的依法执政理念，制定严格的依法执政制度，保持规范的依法执政行为，自觉地运用法治观念和法治思维方式以及增强法治为民意识，弘扬和倡导法治精神，建设法治文化，不断提高依法办事能力，切实维护好、发展好人民群众的各项权益，从而成为在建设法治政府、法治社会和法治公民过程中充分发挥战斗堡垒作用的具有先进性和纯洁性的党组织。

建设法治型党组织是推进基层治理法治化的重要前提条件和根本保障。所谓基层治理法治化，就是在党的领导下，按照法律来管理基层各项事务，推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，使基层的政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等一切活动依照法律来管理，基层党员、干部、群众的所有行为依照法律进行，使基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作，都纳入规范化、法治化的轨道，促进基层治理体系和治理能力的现代化。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”[3]基层是依法治国最为重要的基础环节，是基层治理法治化的主战场，也是全面推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设的坚实根基和宽广场域。“基础不牢，地动山摇”，基层治理法治化是增强基层党组织的执政能力、实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程，是走向法治国家、法治政府和法治社会的逻辑起点，也是坚持走中国特色社会主义法治道路的牢固基础和可靠保障。

加强法治型党组织建设，发挥基层党组织在全面推进依法治国中的先锋模范作用和战斗堡垒作用，是推进基层治理法治化的重要前提条件，是推进党的建设新的伟大工程的组成部分，也是党的执政能力建设的落脚点。只有每一个基层党组织都能成为法治型党组织，才能将依法治国的方略不折不扣地贯彻落实到基层，促进基层治理法治化水平的提高，从而为建设好法治政府、法治社会、法治公民奠定扎实根基。法治型党组织建设与法治政府建设、法治社会建设、法治公民建设是内在关联和不可分割的。提出法治型党组织的概念以及强调加强法治型党组织建设，就是正视和突出党组织在基层治理法治化建设中的双重地位，即党组织既是法治建设的领导者和组织者，又是需要加强自身法治建设的主体。这样，有助于强化党组织对于法治的信仰，提高依法办事能力，更好地发挥在依法治国和基层治理法治化建设中的战斗堡垒作用。

目前法治型党组织建设的状况总体是好的，党员干部法治思维和依法办事能力在不断提高，基层治理法治化进程在加快，但与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及推进基层治理法治化的客观要求相比，与人民群众对法治型党组织、法治型政府以及法治型社会的心理期望和实际需求比，还存在着不少差距。在基层党组织的活动过程中，目前最缺少的主要不是法律和制度，而是自觉地遵守这种法律和制度的法治观念和法治思维，以及由此而形成的自觉尊重法律、崇尚法律、遵守法律，自觉地运用法律手段管理经济、文化和社会事务，妥善地处理各种社会矛盾的法治文化环境，依法办事能力不足现象也比较普遍。有一些基层领导干部仍然习惯于凭经验和个人想法作出决策、下达指令、布置任务，习惯于用情理代替法理，用人治代替法治。“摆平就是水平，搞定就是稳定，无事就是本事，妥协就是和谐”以及“人民内部矛盾就是用人民币解决的矛盾”等无视法治的一些错误说法，在一些基层党员干部中经常脱口而出，并运用于解决土地征收、住房拆迁等涉及人民群众利益的矛盾纠纷中，这是影响法治型党组织建设和推进基层治理法治化的重大观念阻力，也激化了党群关系和干群关系，影响基层党组织的良好执政形象。随着社会阶层结构变化带来的利益多样化，在基层不少法律法规需要及时调整或加以废除，下位法与上位法相抵触以及不同部门规范性文件相互矛盾冲突现象需要及时解决，基层党组织既要带头尊法、用法、守法，还要运用有效的法治教育方法推动基层群众增强法律意识，使法治为人民群众所掌握、所遵守、所运用，在这些方面，许多基层党组织并没有予以认真研究和有效应对，加强基层法治型党组织建设任重而道远。

提出法治型党组织概念和大力加强法治型党组织建设的任务，对于推动基层治理法治化具有十分重大意义。一方面，有助于推动基层党组织自觉地在宪法和法律范围内活动，有效规范权力，增强法规制度的执行力，坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化，不断提高基层党组织领导推进基层治理法治化水平；另一方面，有助于充分发挥法治型党组织对法治政府、法治社会和法治公民建设的示范和引领作用，推动全社会认真学法和自觉守法，推动社会主义法治精神的弘扬和社会主义法治文化建设。总之，只有大力加强法治型党组织建设，促使基层党组织运用法治思维和提高依法办事能力，对法律产生信仰和忠诚，带头维护法律特别是维护宪法的权威，才能推动全社会形成良好的社会主义法治文化氛围，让法治成为人们的生活方式和行为遵循，成为人们的思维方式和精神力量，使人民群众都能成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者。

二、从基层治理法治化视角把握法治型党组织建设的任务

在基层治理法治化视域下大力加强法治型党组织建设，面临着一系列重要任务，基层党组织要忠实地履行宪法和法律赋予的职责，为人民依法执政；基层党组织要成为为民造福、敢于担当的责任型党组织；基层党组织要将维护好人民群众的根本利益作为建设法治型党组织的出发点和根本目的。

首先，基层党组织要忠实地履行宪法和法律赋予的职责，为人民依法执政。法治型党组织建设要求各级基层党组织在执政过程中自觉地置身于法律范围内活动，一切以宪法和其他各项法律为活动的依据，牢固地确立法律至上理念。法律至上是法治区别于人治的根本标志，是法治的本质之所在，是基层党组织法治思维的核心内容，也是现代法治社会形成的根本标志。法律至上，就是确立法律的崇高权威，指的是所有的自然人、法人和组织都应当在宪法和法律规定的范围内活动，没有超越于法律之上的任何特权。法律面前人人平等，法制之上没有权威，法律之内人人自由。基层党组织的法律至上意识，主要体现在依法执政，重视履行宪法和法律赋予的职责，依照法律、法规、规章的规定和党内法规进行执政活动，法律大于权力，法律高于党组织，没有法律以外的党组织。凡是法律不许可的，基层党组织都不得为之，否则就是超越职权或者滥用权力，就是违法。基层党组织行使权力必须坚持以人为本，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，做到公平和公正。任何以权代法、以党派代法、以言代法、超越法定职权、违反法律程序、法律面前有特权和不平等的现象，都不符合法律至上原则，都不可能建设具有法治精神的基层党组织，都必须加以破除。法律至上，最根本的是宪法至上。宪法是国家的根本大法，是共产党依法执政、各级政府依法行政的根本法律依据。依法治国需要宪法的保障和呵护，而宪法的权威也需要通过依法治国的推进而得以体现。

树立宪法至上的理念是依法执政和依法治国的基础，是建设法治社会的根本。任何人、任何党派、任何政府都必须在宪法和法律的范围内活动，都不允许出现不受追究的违法言行。不能在加强党的领导的名义下，将党凌驾于人民群众之上，凌驾于宪法和法律之上，搞“以党治国”。邓小平早在革命战争年代就倡导依法治国，反对“以党治国”。他说：“‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”[4]各级基层党组织只有忠实地履行宪法和法律赋予的职责，依法执政，才能使全社会形成自觉尊法和守法，服从法律的权威，主动地与各种违法现象做斗争的良好局面，才能推动社会从法治不断走向善治。

其次，基层党组织要成为为民造福和敢于担当的责任型党组织。习近平在《扎实做好保持党的纯洁性各项工作》一文中指出：“我们要在推进干部队伍建设和人才队伍建设中大力倡导担当精神，努力形成勇于担当、敢于负责的用人导向。”[5]运用法治思维具有依法办事能力的基层党组织就是责任组织。基层党组织依法执政也就意味着应该承担应有的社会责任。基层党组织的权力和责任是紧密联系、不可分割的。不存在无责任的权力，也不存在无权力的责任。要通过法治型党组织建设，使基层党组织在权力行使过程中，时时被社会责任所制约，在强烈的社会责任心理的驱使下做好每一项工作。责任是权力行使的前提，通过责任对基层党组织权力的制约，会使基层党组织的权力行使更加合理、正当。

没有责任或者不负责任的基层党组织，绝不可能成为全心全意为人民服务的法治型党组织，结果必然会被人民所抛弃。要建设责任型党组织，就必须培养基层党组织的党员干部的价值理性，养成“为官避事平生耻”的道德情怀，形成高尚的具有强烈责任心的现代人格。领导干部手中的权力是人民赋予的，绝不能成为用来“寻租”的工具，而只能将其用作为人民服务的工具，党员干部都应该具有为人民服务的献身精神，努力谋求公共利益的最大化。哈耶克认为，市场经济最重要的道德基础就是责任感，这种责任感源于每个人对自己行为的一切后果负责的道德感。没有基于道德感基础上的责任感，任何职业都将失去它的社会价值，社会生活也会失去高尚的生存意蕴。各级领导干部只有明确自己的权力价值和权力地位，才能确定承担公共责任，维护社会公正等执政道德和价值取向，形成健康、完善的道德人格，成为负责任的人民的忠实代理人。只有建立起负责任的基层党组织，才能赢得民心，使社会越来越和谐。

再次，基层党组织要将维护好人民群众的根本利益作为建设法治型党组织的出发点和根本目的。通过加强法治型党组织建设，让各级党组织增强人民主体意识。在社会主义国家，法律是人民意志的集中体现，法律至上，就是人民意志至上，依法执政，本质上是依人民的意志执政，人民主体意识与法律至上意识是紧密联系、不可分割的。真正的法治，体现在党和政府与人民群众的关系上，体现在民主政治发展的水平和程度上。执政为民，法治为民，以人为本，维护好人民群众的根本利益，让法治成为捍卫人民群众利益的良器，是建设具有现代法治精神的基层党组织的出发点和根本目的。社会主义法治是人民的法治。立法是人民利益的体现，执法是人民利益的实现，司法是人民利益的保障。在社会主义国家，人民是国家政治生活的主人，主权在民，人民依法通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。基层党组织和各级政府，是接受人民委托的服务机构和公共权力机构，授权者是人民。政党和政府要向人民负责，为人民服务，同时接受人民的监督。基层党组织的干部不是社会的主人，而是社会的仆人，公务员就是服务员，其行为本质上都是服务行为。既然权为民所赋，就应该权为民所用，就要求党组织用人民赋予的权力，为发展社会主义市场经济服务，为推进社会主义民主政治服务，为广大人民群众服务。因此，必须增强领导就是服务、管理就是服务、行政就是服务、执法就是服务的思想意识。

三、以加强法治型党组织建设引领基层治理法治化的路径

以法治型党组织建设引领基层治理法治化，必须强化基层党组织的法治思维，提高基层党组织的依法办事能力，建设重心下移、力量下沉的法治工作机制。

首先，以法治型党组织建设引领基层治理法治化，必须强化基层党组织的法治思维。法治思维是法治型党组织必须具有的底线思维，也是法治型党组织的常规思维。法治思维是基于对法治的本质特征、一般原理和基本规律科学认识基础上形成的法治认识论和方法论，是运用法治知识和法治方法认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。法治思维是法治型党组织坚守法治的一种重要定力，是党组织带头守法，自觉用法律约束和规范自己的行为，在依法治国和基层治理法治化进程中发挥先锋模范作用和战斗堡垒作用的思维。法治思维是规则思维，即善于运用法律规则推动工作、解决问题的理性思维；法治思维是权利和义务思维，即充分认识和把握权力的本质，以权力保障公民的权利，增强用制度约束权力的自觉思维；法治思维是程序性思维，即科学确定一套开放、公平、透明的程序规则，按程序办事的规范思维；法治思维也是一种责任担当思维，即坚持高度的政治自觉，运用法治为人民群众服务，捍卫人民群众根本利益的政治思维。法治思维是在学习和实践中形成的。只有通过系统全面和经常的法律知识的学习，不断提高基层党组织的法律素质，才能推动法治思维不断形成。法治思维又是在实践中形成和发挥作用的，运用法治思维变革现实和解决法治建设中存在的问题，是法治型党组织建设的重要内容。只有坚持理论与实践紧密结合的原则，运用法治思维分析基层存在的矛盾，将法治知识转化为推进基层治理法治化的实践，才能不断提高依法执政、依法决策和法治为民的能力。

其次，以法治型党组织建设引领基层治理法治化，必须提高基层党组织的依法办事能力。要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的先锋模范作用和战斗堡垒作用，提高依法办事能力是根本。依法办事是法治社会的重要标志，是推进基层治理法治化的重要内容，也是基层党组织坚持立党为公、执政为民宗旨的基本要求，应成为基层党组织的办事底线。当前基层党组织存在的能力不足的危险，就包括了依法办事能力不足的危险。在政治民主化和信息网络化时代，人民群众的主体意识、权利意识和法律意识得到了普遍增强，不提高基层党组织依法办事的能力，就不能切实维护好、实现好和发展好人民群众的根本利益，就无法及时化解社会生活中的一系列矛盾，就无法深化改革和促进经济社会持续健康发展，法治型党组织建设的任务就要落空。依法办事，一方面，在办事中要坚持法治思维和法治底线，与法治不相符合的事情一律不办；另一方面，要依法正确行使权力，依法主动作为，把事办好。推进基层治理法治化，目的是要用法治来维护人民群众的合法权利。基层党组织必须杜绝推诿扯皮不作为等官僚主义。要提高依法办事能力，基层党组织必须牢固树立正确的权力观，谨慎用权，坚持法定职责必须为，法无授权不可为，不得超越职权范围行使法律授权之外的权力。基层党组织提高依法办事能力，就要严格遵守法律程序办事，切实符合法律规定。重视履行宪法和法律赋予的职责，依照法律、法规、规章的规定进行执政活动，坚持无法律则无执政活动的理念，坚守法律大于权力，行使权力坚持以人为本，做到公平和公正。任何以权代法、以党派代法、以言代法、超越法定职权、违反法律程序、法律面前不平等的现象，都违背了党组织必须在法律范围内活动的原则，都必须在法治建设实践中自觉地加以破除。

再次，以法治型党组织建设引领基层治理法治化，必须建设重心下移、力量下沉的法治工作机制。长期以来，法治工作力量和重心主要集中在城市和上级机关，基层法治的人才资源、组织资源和服务资源都比较匮乏，不能满足基层群众的法治诉求，不利于及时将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态之中，也不利于建设法治型党组织。因此，只有按照法治工作机制科学设置的原则，建设上下衔接的职责定位，实现法治资源配置的均等化，构建上下贯通的法治服务传导系统，将法治工作网络和工作机制延伸到基层，才能形成上下联动的法治环境，开辟一条及时反馈民意、化解矛盾纠纷的法治新路径。基层党组织要结合服务型和法治型党组织建设的任务，将法治服务的力量和重心下移到基层，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务，健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、社会稳定风险评估机制、利益诉求表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道，切实保障基层人民群众各项合法权益充分实现。基层法治型党组织建设是一个系统的全面建设过程，需要加强组织建设、思想作风建设、人才队伍建设、信息网络建设，只有秉承法治建设和法治服务均等化的理念，建立健全重心下移、力量下沉的法治工作机制，才能为基层法治型党组织建设提供不竭的动力源泉，保证法治型党组织建设的成效和质量。

［  参  考  文  献  ］〖HTSS〗

[1][2][3]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[Z].北京：人民出版社，2001：36、36~37、36.

[4]邓小平文选(第1卷)[M].北京：人民出版社，1994：12.

[5]习近平.扎实做好保持党的纯洁性各项工作[J].求是，2012,(6):3~7.

［责任编辑：薛瑞汉］