党的十六大以来代表大会的报告在谈及党政关系时，为何没有沿用“党政分开”概念？

　　读者欧阳中华提问：2017年“两会”期间，王岐山同志参加北京代表团审议时指出，“在党的领导下，只有党政分工、没有党政分开，对此必须旗帜鲜明、理直气壮。”这与之前我们党提的“党政分开”有什么不同，一时不太理解。党政分开与党政分工是什么关系？

　　改革开放近40年来，我们对党政关系进行了大量的理论研究和实践探索。

　　以往党政分开的提出针对的是不科学、不正常的党政关系

　　在很多同志的印象中，党政分开是我们党的一个重要改革目标，现在又说不能党政分开，脑筋一时转变不过来。这就需要简要回顾一下我们党提党政分开的历史背景。新中国成立后，我们继续沿用甚至还发展了战争年代的领导模式和领导制度，使党政不分、以党代政的问题日益严重。

　　1987年党的十三大全面规定了党政分开的原则和措施，指出党政不分实际上降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用，党政分开才能更好地实现党的领导作用，提高党的领导水平；党政不分使党顾不上抓自身的建设，党政分开才能保证做到“党要管党”；党政不分使党处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处在矛盾的焦点上，党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用；党政不分使党处在直接执行者的地位，党政分开才能使党组织较好地行使监督职能，有效地防止和克服官僚主义。

　　党政分开有两点探讨不够

　　现在回过头来看，党政分开的要求虽然根据很充分，也有其历史背景，但有两点值得探讨。一是从理论上讲，中国共产党不是西方议会体制内以选举为目的的少数精英组成的“party”,而是紧紧地和广大人民群众联系在一起的一个“整体”。怎么能硬性地提党政分开呢？二是从实践看，党政分开不宜操作。党的领导地位和执政地位是紧密地连接在一起的。党的领导的内涵要比执政宽泛。党的领导首先是对国家政权的领导，但还包括党对国家和社会一切事务的领导，它涉及的对象包括全体党员和党的阶级基础与群众基础。执政就是党通过国家权力机关，以国家的名义，通过法律的形式，贯彻党的纲领、路线、方针和政策。党的领导方式中首要的就是执政方式。因此，国情不同，党的领导方式和执政方式就不同，单纯地讲党政分开是不合适的。

　　既然历史上党政不分体制不行，党政分开也不可能，国外又没有可借鉴的，因此我们必须在改革实践中，探索出一条有别于党政分开、党政合一的新路来。2002年党的十六大报告明确提出：“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力。”这在我们党的历史上明确区分了党的领导方式和党的执政方式的概念，在对党政关系的处理上有着重大意义。2004年党的十六届四中全会决定进一步指出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”2007年党的十七大提出：“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。”2012年党的十八大报告强调：“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。”值得注意的是，党的十六大以来代表大会的报告在谈及党政关系的时候，都没有沿用“党政分开”的概念，而是提出了“改革和完善党的领导方式和执政方式”、“改革和完善党的工作机构和工作机制”等，特别是“科学执政、民主执政、依法执政”的提出，进一步提升了党政关系改革目标要求，进一步明确了改革和完善党的领导方式和执政方式的基本内容，从而把改革初期以党政分开为核心的党政关系改革大大推进和深化了。

　　处理好党政关系，要在改革和完善党的领导方式与执政方式上下功夫，也就是党政分工

　　如何解决党政之间的关系问题呢？当前不是简单地党政分开或党政合一，而是要在改革和完善党的领导方式与执政方式上下功夫，也就是党政分工。其基本依据是，“党”和“政”必须在职能上进行合理的分工，必须在载体上分开，但是政党又一定要以适当的方式领导或参与政权，要组织或监督政府，要在各个社会利益群体和政府之间充当一条稳定的“通道”。

　　党对国家和社会实行总的统一领导的权力是不能剥离、不可分的，要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用。同样，中国共产党是执政党，是直接执政还是间接执政其实不是个问题，只是应该坚持科学执政、民主执政、依法执政。科学执政，是要科学界定执政党与国家公共权力的不同职能；民主执政，是扩大人民群众对国家和社会事务的参与、决定、监督，让他们真正成为主人；依法执政，是要自觉接受宪法和法律的规范，严格按照宪法和法律规定来行使自己对国家和社会的领导，通过完备的制度和法律体系来领导人民治理国家。

　　当然，按照党政分工的思路处理党政关系，建立科学的党政关系，就意味着按照社会主义民主政治的要求，形成由政党领导和引导、人大立法和监督、政府管理和执行的程序和格局，使党、人大、政府协调一致地工作。

　　党的领导方式和执政方式科学与否决定着党的领导水平、执政能力，关系着党与人民群众的联系和执政地位的巩固。我们必须按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，坚持与时俱进，从中国社会改革的深度和广度上，正确处理好党政关系，不断改进党的领导方式和执政方式。

　　（作者：张荣臣 中央党校教授）