景区门票涨价、景区服务不佳是游客关注的焦点问题,却一直得不到有效解决。

　　2004年国家旅游总局出台《国家5A级景区审定标准》;2007年5月,66家景区被全国旅游景区质量等级评定委员会组织评定后,批准为首批国家5A级旅游景区;2007年,国家发改委下发通知,规定“旅游景区门票价格调整频次不低于3年”;国民旅游休闲纲要2013年2月份由国务院办公厅颁布实施;2013年10月《旅游法》正式实施;2015年10月,山海关5A级景区资质被取消,多家5A景区被警告。

　　属地化管理有利有弊

　　“黄金周”已经16个年头了,“长假期”、“黄金周”是促使全民旅游时代到来的助推器,这16年来,“旅游”的概念一步步深入中国普通民众内心,全民旅游意识普遍增强,旅游成为老百姓传统生活之外的新增必需品。但是旅游乱象反而有愈演愈烈之势,黄金周长假期令各地景区人满为患、景区门票涨价、服务质量下降等等。

　　在旅游几乎成为全民消费与举国战略的大背景下,国家级风景区被当作核心旅游资源已经成为各地发展旅游经济的聚宝盆。在巨大的利益面前,风景区管理体制冲突愈演愈烈。北京第二外国语学院旅游管理学院副教授崔莉称,多头管理、职能交叉、权责模糊、政企不分、利益纷争、门票价格节节上涨等问题不断暴露出来。景区的保护也面临着过度城市化、商业化与人工化的挑战。作为保护地而设立的风景名胜区给人越来越像“旅游开发区”的感觉。

　　崔莉解释,目前我国景区采用的是综合管理与分级管理相结合的管理体制,在本质上属于分权式的属地化管理。属地化管理在调动地方积极性、减少国家财政投入、协调景区内外部关系上具有优势。但属地化管理也滋生了重开发、轻保护,以经营代替或挤压管理的问题,成为景区“开发区”化的症结所在。

　　“三年不涨价”解禁就涨价

　　国家旅游局今年7月公布的数据显示,旅行社、景区、购物位列今年上半年全国旅游投诉的“前三位”,景区,一直都是旅游投诉的重灾区。中国社科院旅游研究中心发布的一份报告显示,截至2014年底,中国共有186家5A级景区,门票平均价格达到了112元。报告还指出,近三年5A级景区门票平均价格和居民收入之比呈逐年微幅下降的趋势,不能得出5A级景区门票上涨过高的结论。

　　但是自2007年国家发改委发布《关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》,规定“三年不涨价”后,每到“解禁年”许多便迫不及待涨价。每到国庆黄金周前,景区涨价不涨价的问题便被媒体报道。

　　“涨价几乎是一定的”,北京联合大学旅游管理学院副院长张凌云称。现在全国范围内的景区都在争创高A景区,河道整治工程、景区周边绿化美化工程、风貌改造工程、污水垃圾处理工程、完善游客服务中心、停车场、景区道路、旅游公厕、扩建停车场……每一项都是真金白银,可以说,创建A级旅游景区工程也是一个投资巨大的工程。

　　景区保护与开发有冲突

　　“中国景区的问题太复杂,”张凌云认为景区的话题一言难尽,一个景区多方管理,住房和城乡建设部管的是国家级风景名胜区、古建筑归文物局管理、森林公园归林业部管……我国A级旅游景区的分布是以市场为导向性,而非以资源为导向性,在我国很多遗产地景区,经常能够看到世界遗产与国家5A级景区两块牌子并列的情况。实际上这两者的要求是冲突的,前者强调保护,后者强调“开发”,从游客量、门票等来衡量。

　　景区牵扯的利益较多。例如,5A级景区还会涉及其门票定价以及地方财政补贴等。5A级景区根据不同的地方情况,地方财政一般会有一定的政策倾斜或者补贴,此外,5A级景区门票定价也要远高于其他景区,这是重要的经济利益。

　　■ 讨论

　　A级景区的评选标准应细化

　　国外并没有A级景区评定一说,一般是分类管理与认证管理的结合,以公共性程度进行分类,以可持续旅游标准体系进行认证,并在分类与认证的基础上,对门票的定价和收入的使用,对园区内的餐饮、购物等服务的特许经营,进行专门的立法,给出严格的规定。这样的景区认证是以资源为导向的。

　　北京第二外国语学院旅游管理学院副教授崔莉称,目前80%的5A景区还是在靠天吃饭。这可以从多方面理解,一方面是季节性强,淡旺季十分明确,更重要的是处于同一区域范围资源较为相近的景区,发展旅游的思路并不清晰,一味模仿。硬件建设速度很快,而文化内涵挖掘并没有跟上。崔莉认为,发展观光游特色不够,休闲游内涵不足。

　　旅游景区的质量等级评定,如果全部依赖于程序上的行政手段,或者是某种暗访式的突击检查,是否就能真正地检阅出A级旅游景区的含金量。在上有政策下有对策的语境下,景区临时抱佛脚,估计也不难过关。

　　知名旅游专家王兴斌解释,“目前A级景区的评定本质上仍然是变相的行政审批,主要由有关行政主管部门决定,难免存在人情关系、‘首长意志’及其他关系。挂牌如此,摘牌更如此。”

　　崔莉建议,A级景区的评选标准应该按照类别细化,人文类旅游资源的景区、自然类旅游资源的景区,包括现在还有乐园类人造景区,如果都归为5A景区,那么它们的评定标准应该不一样。而且,从2014年开始,国家A级旅游景区的评审程序发生新变化,更加强调5A级景区的景观质量,4A级景区被认为是5A级景区的储备,4A级景区评定权限的下放,将给高A级景区提供充分的培育时间。张凌云认为,“强调景区的景观质量,因为资源的优美独特才是最根本的,而景区管理服务的问题可以不断改进。”

　　知名旅游经济专家魏小安称,5A景区评定,作为一个推荐性的国家标准,原本就应该以市场和消费者权益为导向。