“一委一行两会”金融监管架构形成_新闻频道

　　本报记者辛继召深圳报道

　　金融监管，新局蜕变

　　21世纪经济报道记者根据资料梳理，中国金融监管大致分为三个阶段。3月13日上午，十三届全国人大一次会议听取了全国人大常委会关于监察法草案的说明、国务院关于国务院机构改革方案的说明。

　　金融监管一行三会格局调整为“一行两会”，也引发了业界诸多想象。

　　2017年以来，中国新金融监管框架逐步形成。中央层面，设立国务院金融稳定发展委员会，“一行三会”调整为“一行两会”，组建中国银行保险监督管理委员会。原银监会、保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

　　此次整合银监会和保监会的改革举措，完美体现了“渐进式”改革的真谛。（李伊琳）

　　导读

　　21世纪经济报道记者根据资料梳理，中国金融监管大致分为三个阶段：第一阶段为1992年之前的集中统一监管体制阶段，第二阶段为1992年~2009年，分业监管体制形成；第三阶段为2009年至今，金融监管体制不断完善。

　　中国新一轮金融监管框架改革终于形成，坐落于北京金融街鑫茂大厦的南北楼的银监会、保监会将合并为一家机构。

　　3月13日，国务院向全国人大提请审议《国务院机构改革方案》。在金融监管体制改革领域，将银监会、保监会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

　　招商银行首席经济学家丁安华表示，本次金融监管改革因由是当前我国的“金融控股”、“混业经营”。参考国外经验，美国上世纪九十年代末摈弃了严格的分业管制体系。事实上，允许金融业开展“混业经营”本质上是尊重市场的选择。

　　中国金融改革的过程是一个裂变的过程，自中国人民银行1984年专门行使中央银行职责后，到四大行的组建，增加十多家股份制银行，再到城市商业银行和农村信用社独立法人的涌现，外资银行逐步涌入。在此过程中，人民银行把管理的证券业、保险业、银行业分离出去。1992年，证监会成立；1998年，保监会成立；2003年，银监会成立。

　　从机构监管到功能监管

　　上世纪90年代我国金融业处于发展初期，“分业经营”、“分业监管”的金融模式得以确立。

　　1984年，中国人民银行确认专门行使中央银行职责。1992年10月，国务院证券委员会和中国证监会成立。1998年6月，国务院证券委员会并入中国证监会。1998年11月，中国保监会成立，负责对保险业的统一监管。2003年4月，中国银监会正式组建，标志着我国“一行三会”分业监管、分工合作的金融监管体制正式确立。

　　“一行三会”监管格局形成15年后，2018年3月，银监会、保监会拟整合组建中国银行保险监督管理委员会。该改革方案提出，组建银行保险监督管理委员会是为了“深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题”。

　　次贷危机后，主要发达国家都对原有的金融监管框架进行了程度不一的修补和改革。其中主要强化了“宏观审慎监管”，以之作为连接货币政策和“微观审慎监管”之间的桥梁。

　　而在此次监管改革中，强化了央行的角色，将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。

　　21世纪经济报道记者梳理，在分业监管下，自2004年至2007年，银监会逐步构建了中国特色的银行业监管框架，初步建立以资本监管为基础的银行业审慎监管框架。在这一过程中，工、中、建、交四家国有商业银行完成股份制改革并IPO上市。随后，银监会对存贷款、银行理财、银行同业等一系列业务进行整顿。

　　不过，在金融发展过程中，“分业监管”面对的却是“混业经营”。近年来金融子行业之间的壁垒逐渐消融，金融机构混业经营发展迅猛，金融产品日益多样化复杂化，金融乱象和金融风险也由此滋长。

　　金融监管早已注意到这一风险。如，2003年，部分商业银行开始开展人民币理财业务。为此，银监会自2005年11月开始对个人理财业务进行分类，提出风险管理要求。2013年3月，银监会提出了“非标准化债权资产”概念和监管思路。2014年5月，央行等五部委发布规范金融机构同业业务“127号文”。

　　丁安华认为，次贷危机后主要经济体的金融监管改革体现了“功能监管”的趋势。相对于基于分业经营的“机构监管”，功能监管主要是适应金融机构混业经营，以求更好地解决监管空白和监管套利问题。我国金融监管改革合并银监会与保监会就是为了适应功能监管的要求。

　　评级机构穆迪认为，银监会和保监会的合并将会实现统一监管，降低监管套利空间，尤其是在影子银行活动方面，有助于抑制涉及银行和保险业的通道业务。

　　一委一行两会+地方金融监管局新格局

　　2017年7月，全国金融工作会议在北京举行。提出设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。

　　人民银行将在新金融监管框架中起到更重要作用。“成立了国务院金融稳定发展委员会，其办公室设在人民银行，这些都表明人民银行将在新的金融监管框架中起到更重要的作用。”中国人民银行行长周小川在3月9日十三届全国人大一次会议举行记者会上表示。

　　地方层面，地方金融监管局开始设立。21世纪经济报道去年10月独家报道，全国金融工作会议以后，中央要求各地金融监管部门（包括地方金融办、地方金融工作局等）加挂地方金融监督管理局牌子，监管职能将持续加强，与一行三局形成错位监管和补充。

　　丁安华认为，对我国而言，现阶段的监管架构改革，相较于更为激进的方案（例如“双峰模式”分离审慎监管与行为监管的模式）更具可操作性。双峰模式需要将原有监管框架彻底拆散、颠覆与重构，不论是对政府部门还是对市场机构来说都意味着巨大的成本，面临巨大的不确定性。去年第五次全国金融工作会议在“一行三会”之上设立的国务院“金融稳定发展委员会”是对原有金融监管协调机制的升级。此次整合银监会和保监会的改革举措，完美体现了“渐进式”改革的真谛。