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万亿PPP扮靓基础设施新貌

　　核心提示|截止到2016年底，我省PPP入库项目已突破万亿大关，增长势头位居全国前列。总规模3800亿的项目签约，吹响2017年河南PPP合作的前进号。从市场角度来看，PPP模式，有效缓解了政府的财政困境，让市场在资源配置中的决定性作用得到发挥。而从社会层面深究，“专业人做专业事”的做法，不仅让政府将更多的精力放到了规划引导和监管服务之上，更倒逼其职能加速转变，让百姓收益更为明显。

　　PPP合作河南加速前行

　　在PPP的赛道上，河南正在疾步前行。

　　赶在春节前，河南省2017年首批108个PPP合作项目正式签约。总投资规模仅3800亿元的投资涉及重大市政工程、交通基础设施、城市供水、水道整治等领域。

　　这是继2016年年底签约总投资近2100亿元的74个PPP项目后，我省在PPP模式上的再一次发力。据省财政厅一位人士介绍，在2017年的项目推进合作中，我省将逐步形成较为完备的在线监管、管理程序、分类操作流程、联审机制、竞争性必选方式等一整套工作体制机制，为推进我省PPP项目健康快速发展做好坚实保障。“2016年，我省已有180多个PPP项目落实社会资本方，总投资达5053亿元。以PPP为基础，大项目纷纷落地，铁路公路建设加速推进，河南基础设施迎来大发展。”

　　PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。过去，基础设施、市政、环保等方面，都是政府财政自投自建。而现在则通过引入社会资本来承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

　　在省社科院院长张占仓看来，这种合作机制是国家治理现代化的一次体制机制变革，对于转变政府职能、激发市场活力等具有重大意义。“PPP模式是一种新的国家战略。”他认为，社会资本的引入，在化解政府公共投入不足难题的同时，还能最大限度利用社会资本方的专业能力提升公共服务质量。

　　事实上，早在2014年，我省就已开始大力推广运用PPP模式，并稳占全国PPP运用与实践的第一梯队。2016年2月，河南省财政厅PPP管理中心正式挂牌成立，项目库、社会资本投资人库、中介服务机构库、金融机构库等也陆续建立。而多地政府也根据省内制定的PPP模式政策框架和制度规范，结合当地新型城镇化建设、重大基础设施建设、主导产业发展等工作，探索建设项目动态管理目录库、推动行业龙头、金融机构等等社会资本的积极对接。

　　数据显示，截止到2016年底，省级PPP项目库入库项目达到847个、总投资规模10208.3亿元；已确定社会资本方项目145个、涉及总投资2437.3亿元。其中入选财政部第三批示范项目24个、涉及总投资391.3亿元。值得一提的是，仅入选财政部第二批示范项目就有41个，投资总额736.33亿元，占全国入选数量的五分之一，位居全国首位，得到了社会广泛响应。

　　除了规模和数量外，河南经验，也为人们所称道。在2016年5月全省PPP模式推广应用培训班开班仪式上，国家财政部PPP中心负责人就表示，河南在PPP上，总结出了洛阳模式，在基金模式、公司管理等方面很有心得，并准备在全国组织相关单位来洛阳学习。

　　河南为何会在PPP领域取得如此多的成绩？张崇伟用“潜力”两字概括。“河南的城镇化率，低于全国平均水平，这也就意味着投资潜力巨大。”同时，河南省财政并不算宽裕，推行PPP模式，不仅可以加大城镇化与公共服务投资的开放度，还可以让社会资本进入获得赢利渠道。“可以说，PPP合作是新常态下，河南稳增长的必然选择，也是基础建设的优选项之一。”

　　融汇创新发挥PPP合作源动力

　　自2014年我省大力推广运用PPP模式以来，随着制度体系的建立、扶持政策的出台以及项目实操的不断运用，PPP项目运作的长效正在不断显现。

　　而在运用、创新的过程中，以PPP为骨架，填入符合项目与实际需要的筋肉，正在成为不少地方政府的尝试。

　　2016年7月，开封市民政局与河南宏锦源实业集团公司，签署总投资额2.2亿元，占地面积70.95亩的开封市民生养老院PPP项目。在该项目中，开封市财政在一次性投资后，将不再提供资金补偿，而是采取以投资换床位，以床位补充盈利缺口的补偿方式。

　　“这种‘补偿式’PPP项目，显著满足了社会资本对于持续盈利的需求并降低财政压力。”一位开封市民政局人士介绍，此次开封市政府的投资，将换取养老院中的500张床位，其中255张床位将交付给项目公司，作为年度项目差额收益补偿。只有在交付项目公司的床位收益不能补偿时，才会用财政以货币补偿，且财政支出上限不超过289万元/年。

　　也就是说，开封市政府采取拿出了部分实物“股权”，给予项目公司增加盈利能力，保持该PPP项目可持续性的预期。一位行业人士坦言，开封市政府的这种尝试，在压缩财政投资的同时，考虑到社会资本的盈利需求，给予其持续性的盈利空间。“也减小了项目可行性风险。”

　　除了创新合作模式外，将基金控股新形式尝试运用到PPP模式中，亦是我省在PPP项目创新上的一大特征。

　　据了解，从去年以来，我省财政部门不断深化与银行业金融机构的合作，拓宽融资渠道，创新融资模式。先后设立与落地了千亿级现代服务业产业投资基金、1390亿新型城镇化发展基金、1000亿元规模的“邮银豫资一带一路（河南）发展基金”等，为我省产业、城市基础设施建设，以及扶贫产业发展，提供了有力的支持。

　　与此同时，我省还不断加大财政涉企资金基金化改革，先后成立了中原科创风险投资基金、先进制造业集群培育基金等8只基金，以财政资金撬动社会资本，放大带动效应。目前仅先进制造业集群培育基金，就已确定9个直接投资项目，投资额达5.8亿元，并与四个省辖市合作设立了子基金，助力“河南制造”迈向“河南智造”。

　　“以PPP模式为载体，建设‘1+N’基金化改革制度管理体系，是推进我省投融资体制改革全面开展的有力抓手。”省财政厅一位人士表示，我省还在持续深化与中国PPP基金公司的合作，目前首批投向河南省5个项目，投资金额20.5亿元。中国政企基金第一只子基金20亿元也已落地实施。

　　职能转变路上仍要面对新挑战

　　在总结PPP洛阳模式的经验时，洛阳市财政局一位负责人坦言，对于PPP项目，政府不是盲目地一发标、一挂网、一发布就完了。“政府要做很多琐碎的工作，做好服务、做好监管，只有这样才能奠定后续成功的基础。”

　　这也正是PPP在起到融资作用的同时，所蕴含的另外一大意义。

　　正如洛阳，从2013年就开始运作的PPP模式给其带来的最大感受是，政府职能转变了，以前既是“运动员”又是“裁判员”，现在只扮演“裁判员”。“变成分期购买企业服务了。”

　　这种政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立起的利益共享、风险共担的长期合作关系，加速驱动了政府职能的转变。张占仓简言，这改变了过去重投资、轻运营的倾向，引导政府把更多的精力放到规划引导和监管服务之上。

　　“借助专业人做专业事，提高了管理效率，但这也对政府提出了新的挑战。”张崇伟称，项目工程建设本身，对于企业与政府来说都不复杂。PPP合作的难点，在于保证后续项目公共服务的安全性和可用性。“比如对路桥的运营维护，其意义就大于建设本身。”

　　正因此，对于不少地方政府来说，项目的可操作、可控性，项目实施的配套方案、制度以及基础条件的完备与否等，都是其必须面对的工作。上述南阳市财政局人士称，政府变成了项目监理，要考虑的不仅是带动多少社会资本投入，更多要考虑的是规划引导与监管服务。

　　2016年3月，河南省财政厅专门推出十大PPP签约项目案例，直言我省PPP模式推广运用尚处于探索期，项目如何规范运作、成功落地以及有效的运营与监管，是下一步需要直接面对的问题。

　　一位金融行业人士刘先生也表示，当前PPP项目虽然申报数量较多，但在目前的经济形势下，民间投资动力不足，PPP项目确定社会资本方的比例较低，且很多项目是边批边建，手续不完备，难以满足金融机构信贷审批条件，导致银行贷款跟进较为缓慢，仍需继续探索磨合。

　　“从全国看，河南对‘PPP’认知仍显不足，政府加强引导非常有必要。”张崇伟认为，除了在完善制度建设、加强督促指导等方面继续提质增效外，平衡各方利益，依旧是PPP项目推进的主要工作点。“要考虑到社会资本进入后的投资收益问题，要考虑到如何分担不可抗力风险的解决方案等，这些都要在项目启动前就拍定下来，显然一些地方政府仍不适应。”

　　他认为，对于社会资本来说，进入公共服务领域，就意味着难以取得较高收益，但如果能有稳定健康的预期，仍然会提升民资涉足的意愿。““这就需要政府提前建立好利益分配机制，按市场规则办事，把所有该谈的事都谈清楚，让定价、调整、监管乃至保证机制制度都紧紧跟上，让老百姓满意，让民资与政府双赢。”（记者 程昭华/文 白周峰/摄影）