郑州市今年一季度上百起民告官案件

　　“一把手”出庭应诉仅28起

　　□记者 韩景玮 实习生 韩雪

　　阅读提示

　　尽管郑州市政府在5月23日刚刚出台规定，强调在民告官案中，行政机关领导要出庭应诉。但在30日上午，在郑州中院审理的一起“民告官”案中，身为被告的郑州市城市管理部门负责人并未出庭应诉，出庭的则是其代理律师。

　　庭审过后，郑州中院行政审判庭庭长王银生向记者透露：今年一季度，郑州市审理的上百起行政案中，行政“一把手”出庭应诉的仅28起。民告官，官不出庭几成定例。事实上，行政机关领导出庭，在一种“特殊”情形下与群众沟通，接受司法监督，有利无弊。

　　[现场]

　　“民告官”，庭审不见“一把手”

　　昨天庭审现场，除原被告代理人外，郑州市两级法院行政审判庭庭长，及省市媒体记者40多人参加庭审。原告是郑州市某广告公司，被告是郑州市城市管理局和第三人河南公路港务局。

　　2009年3月，原告与第三人下属广告公司签协议，河南公路港务局院内广告设施独家经营权出售给原告，期限5年。2010年11月16日，郑州市城市管理局下发责令停止违法行为通知书和限期拆除户外广告通知书，以原告未经批准擅自设置广告塔三座、大型楼体广告一处为由，责令其于2010年11月19日18时前停止上述行为，并自行拆除上述户外广告。后因原告逾期未自行拆除，郑州市城市管理局予以强拆。

　　原告不服限期拆除通知，向郑州市政府复议，市政府维持了郑州市城市管理局的行政行为，原告起诉复议机关，也被法院裁定驳回起诉。原告又以被告具体行政行为违反法律规定，侵害其合法权益为由，提起诉讼。请求法院撤销被告作出的限期拆除户外广告通知。

　　庭审现场，尽管原告也提出，以郑州市政府规定，其行政“一把手”应出庭。但昨天庭审现场，郑州市城市管理局的负责人并未出庭应诉，而是派其律师出庭。“大多数行政案件审判中，行政机关的领导几乎都不会出庭，让代理律师出庭应诉已成了行政案中的惯例。”庭审结束后，现场观摩的行政审判法官向记者透露。

　　[现象]

　　百起行政案，一把手出庭应诉仅28起

　　昨天庭审之所以引起众多媒体注意，则是因为在几天前的5月23日，郑州市政府出台《关于加强行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉工作的意见》，明确提出六种情形下，行政单位“一把手”应出庭应诉。六种情形分别是，本单位当年发生的第一起诉讼案件；上级机关要求出庭应诉的诉讼案件；人民法院建议出庭或旁听的诉讼案件；人大代表、政协委员参加听审的诉讼案件；案情重大复杂，对本单位行政决策、行政执法工作将产生重大影响的诉讼案件；应诉机关法定代表人认为需要出庭应诉的其他诉讼案件。

　　而此前的2009年7月10日，郑州市政府就出台《郑州市行政应诉工作规则》，建立行政应诉案件败诉责任追究制。“强制”“一把手”出庭应诉。去年11月27日，郑州市人大常委会做出了《关于加强全市审判机关行政审判工作的决议》，决定制定健全并严格遵守行政首长出庭应诉制度。该措施也引起最高人民法院和省高院领导的重视，并专门作出批示，对郑州法院实行的“一把手”出庭应诉制度表示肯定。郑州市政府在本月23日再次出台规定，也是落实郑州市人大决议，强化和完善行政一把手出庭应诉制度的具体措施。

　　但在昨天审理的这起民告官案中，记者们希望在被告席上能看到的“一把手”身影并未出现。

　　庭审结束后，记者采访了郑州市中级人民法院行政审判庭庭长王银生。据王庭长透露，在要求“一把手”出庭应诉规定未出台前，郑州市每年行政诉讼案平均在1000件左右，但行政一把手每年出庭应诉的屈指可数，仅有三四例。此前，郑州中院曾考虑到领导应酬多等原因，甚至在一把手出庭应诉方面专门做了调整，如一把手不能出庭的，单位副职及党组成员均可代表单位出庭应诉。尽管如此，在日常案件审理中，仍有很多单位派律师出庭。拿今年一季度来说，郑州市审理上百起行政案，但行政一把手出庭应诉的仅有28起。

　　[探因]

　　特权思想在作祟，规章制度不健全，一些领导没自信

　　王银生认为，导致“一把手”不愿出庭应诉的原因很多。首先，一些官员认为，行政权是行政机关独立使用的特权，不应受到其他机关的监督，也不能适应司法监督。只能接受“官管民，官审民”，不能接受“官受审”。一些行政执法人员以“官老爷”的身份自居，法律、法规意识淡薄，导致越权执法；证据规则意识淡薄，导致举证不力，认定事实不清或错误；程序意识淡薄，致使违反法定程序现象突出；准确适用法律意识淡薄，导致适用法律错误；合理行政意识淡薄，导致行政裁量失当甚至滥用职权；恪尽职责意识淡薄，不依法履行法定职责或者行政不作为。

　　其次是制度方面。有些行政机关内部规章制度不健全，分工不具体，责任不明确，问责机制不到位，致使败诉案件屡屡发生；有些行政机关之间或内部职能重叠、交叉执法、互不通气，致使重复处理，引发错案；有些行政机关内部规定繁琐，审批层级繁多，为应诉加盖公章，需多个部门和十几个领导审批，致使错失答辩有效期而导致败诉。

　　另外，就是领导们对自己拥有的法律知识不自信。出庭应诉是对领导法律知识、法律水平、应诉能力、答辩能力的考验。如果不够自信，也就不愿出庭应诉了。“还有个别领导对打官司这事不重视，认识不到位，根本就不当回事。”

　　[分析]

　　“一把手”出庭，对多方都有好处

　　王银生称：“民告官却见不到官”的现象非常普遍，带来了诸多不利影响。首先是不利于干群关系的和谐，容易引发干群之间的对立情绪；其次，行政官员不出庭应诉，不利于发现本部门工作中存在的问题和不足，不利于其执政水平的提高。

　　法律面前人人平等，这里的人包括“法人”。行政机关必须依法行政，被诉至法庭，行政机关就必须面对司法的合法性审查，从而承担相应的法律后果。作为责任人的法定代表人，连出庭应诉都做不到，如何履行义务，承担责任？“一把手”不出庭，对其行政行为的违法性或不当性就缺乏直观了解、深入认识。很可能造成下一次因为违法行政而再成被告；对于群众、当事人来说，行政机关“一把手”不出庭应诉，一方面无法体现对群众、当事人利益的重视、合法权利的尊重；另一方面，群众不能直接向行政机关负责人表达自己的意见，心理难以平衡。一旦输了官司，往往认为行政机关和法院官官相护，加大对政府的抵触情绪。而行政首长积极出庭应诉，官、民面对面进行诉讼，争议讲在明处，有理摆在庭上，胜者堂堂正正，输者心服口服。提高了司法的权威，减少了老百姓的猜疑和担心，使他们勇于依法维权。

　　为解决此问题，昨天下午，郑州中院会同人大、市法制办进行座谈，希望能找到解决“一把手”出庭率不高的方法措施。