郑州市政府继2009年7月发文后，昨日发文再次明确——
□记者 郑松波
核心提示
民告官，官不出席，几乎成了潜规则。继2009年7月10日，郑州市政府出台《郑州市行政应诉工作规则》后，昨日，郑州市政府出台《关于加强行政机关法定代表人行政诉讼出庭应诉工作的意见》（以下简称《意见》），再次明确提出六种情形下，行政单位“一把手”应当出庭应诉。
新闻
六种情形，一把手应该出庭
2011年郑州全市全年发生行政诉讼案件3016件，是2010年的442%，且败诉案件不断增加，而被告席上鲜见被起诉的行政单位一把手出庭应诉。行政诉讼案件通常被称为“民告官”案件，官被告，却不出现在被告席上，似乎成了这类案件的惯例。
郑州市政府此次出台的《意见》，再次强调在六种情形之下，行政单位的法定代表人应当出庭应诉。法定代表人出庭应诉六种情形外的其他行政诉讼、民商事诉讼案件，应当予以提倡和鼓励。行政诉讼案件数量较多或行政执法任务较重的行政机关，应当每年组织本机关工作人员或行政执法人员旁听行政诉讼案件庭审。
市政府要求，各级行政机关应将每年的出庭应诉和旁听行政诉讼案件情况进行统计并书面报送本级人民政府法制机构。对行政诉讼中“不应诉、不举证、不出庭、不执行”的情况，可以依据有关规定报请同级人民政府依法依规追究相应责任，将行政机关法定代表人出庭应诉情况纳入年度依法行政工作责任目标考核范围并及时予以通报。
“一把手”应该出庭的六种情形：
1.本单位当年发生的第一起诉讼案件；
2.上级机关要求出庭应诉的诉讼案件；
3.人民法院建议出庭或旁听的诉讼案件；
4.人大代表、政协委员参加听审的诉讼案件；
5.案情重大复杂，对本单位行政决策、行政执法工作将产生重大影响的诉讼案件；
6.应诉机关法定代表人认为需要出庭应诉的其他诉讼案件。
背景
规定早就有，“一把手”出庭率不到10%
由于种种原因，从2007年开始，郑州市每年行政诉讼的案件平均在1000件左右，并以每年约200件的速度递增，主要涉及土地、劳动、工商、规划以及拆迁等执法活动，并且“民告官”的胜诉率达30%～35%。在这样的背景下，2009年7月10日，郑州市政府出台《郑州市行政应诉工作规则》，建立行政应诉案件败诉责任追究制。
在这个《规则》中，市政府也划定了六类案件，应诉机关的法定代表人应当出席。这六类案件和此次出台的《意见》中规定的六类情形一模一样。
2009年8月1日，郑州市二七区人民法院审理一起交通案件，在一起交通事故中被认定无责任的两个机动车车主，状告交警三大队滥用职权，索赔2000多元。二七区法院将法庭设在了郑州市公安局交警三大队，交警三大队的“一把手”——大队长朱则军坐在了被告席上。当时这起案件引起了媒体的广泛报道，而报道的焦点是朱则军的出席，而非案件本身。而在这个案件过去之后，“一把手”出现在被告席上的新闻就鲜有报道了。据郑州市人大常委会的调研，在近年来的行政诉讼案件中，行政机关“一把手”的出庭率不到10%，而一些法律界人士认为这一比例可能不足1%。
郑州市法制办一位工作人员告诉记者：“《郑州市行政应诉工作规则》中关于‘一把手’应该出席的规定执行得并不好，但这方面工作一直在加强。2011年12月，郑州市人大常委会做出了《关于加强全市审判机关行政审判工作的决议》，决定制定健全并严格遵守行政首长出庭应诉制度。此次《意见》的出台，也是为了落实这项决议，加强这方面的工作。”
观点
“一把手”应诉好处多，强制性、约束力还需加强
河南豫都律师事务所律师李韬告诉记者：“‘一把手’不愿出庭应诉的原因有很多，比如法治意识不强、官本位思想严重、惧怕败诉失了面子；公务繁忙、无暇顾及；行政诉讼的专业性很强，缺少应诉的技能；有的单位设有专门的法制部门、外聘有律师顾问，一把手认为应诉是这些人的事等。”
李韬认为，法律面前人人平等，每位公务人员都应该有这样的意识。而行政机关“一把手”出庭应诉也有很多好处：一方面有利于案件的审理、调解，使矛盾更容易化解；另一方面有利于增强公务人员的法律意识，了解自身工作存在的瑕疵和问题。此外，还体现了行政机关对行政诉讼案件的重视，对法律的尊重。
记者注意到，无论是《规则》还是《意见》，对“一把手”出庭应诉都使用了“应当”的字样。这是否意味着约束力有限？如果换成“必须”是否约束力更强？郑州市法制办的工作人员认为：“在法律层面上，‘应当’和‘必须’意思接近。如果是‘可以’，约束力就大大降低了。此外，《意见》也规定了约束措施，即将行政机关法定代表人出庭应诉情况纳入年度依法行政工作责任目标考核范围并及时予以通报。”
李韬律师认为，影响“一把手”出庭也有很多客观因素，建议市政府考虑实际情况，放宽尺度，凡是与案件有关的分管领导出庭，也视为行政机关“一把手”出庭。同时增强约束机制，尤其针对行政诉讼案件较多的部门，制定“一把手”出庭应诉率，严格考核，并加强惩罚和约束措施。
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