权益之分：一墙之隔，城乡待遇迥异

　　——鸿沟与桥梁：城乡接合部城镇化调查(之一)

　　城乡接合部是我国城镇化、工业化前沿地带。在这里，城乡二元体制碰撞最激烈，经济、社会结构转型发展“过渡期”的色彩最明显。基于不同的土地制度和不同的公共服务提供方式，出现的是两种权益、两种待遇。可能仅仅“一墙之隔”，围绕着城乡土地和公共服务的权益分界线却异常明显。城乡接合部，表面看似乎是连接城与乡的桥梁，实际上仍是标明二者分野的一道鸿沟。

　　纠结、复杂的土地利用现状

　　“建在国有土地上的房屋，市场价7200元/平方米;而建在农村集体土地上的房屋，却无法在市场上交易，没法变现。”在西部某大城市城乡接合部地区，农民刘翠霞(化名)在2007年花费30多万元，翻修改建了自家的农房。她站在阳台上，指着20多米开外的商品房对半月谈记者说，同样在一个小区，因为土地性质不同，别人家的一套小户型售价能超过50万元，而自己的房子却是“死资产”，不值钱。

　　在农村，由于集体建设用地的产权限制，刘翠霞家房产在处置变现上遭遇的尴尬确实是一种普遍的现象。但在不少城乡接合部地区，城乡土地的分界线，并没有挡住农民为获得经济利益而采取“迂回”、“折中”、隐蔽的手段来“开发”自己手中的土地。

　　与广大远郊农村农房因无法有效盘活，导致大量闲置、废弃不同的是，在越来越多的城乡接合部，很多农民手中的农房利用呈现另一种光景：首先，确实有大量农房无法体现农民的财产权益，无法交易;其次，城乡接合部作为城镇化前沿，是农村集体土地被征为国有土地、农用地转为城市用地最为频繁的地区，是土地增值潜力最大、土地增值收益最快的地区。虽然农村房产“变现”面临着集体土地产权限制、政府政策管制，但对城乡接合部农民而言，土地财富、房产租赁经济带来的效益确实越来越明显，这使得不少人为利益驱动，或是违规搭建，搞起了租赁经济，或是搞起了小产权房，要么用于出售，要么等待征地拆迁，希望得到更多安置补偿。

　　记者在一些城乡接合部采访发现，由于管理不规范、不到位，缺乏规划引导，在不少地区，农民建房出现无序、乱占乱建的情况，非法买卖宅基地现象多发，小产权房等问题明显。东部某大城市曾对市内“城中村”做过调查，发现“一户多宅”情况突出，平均一户农民拥有宅基地1.4套，甚至出现一户18宅，一块宅基地最高修了28层楼。

　　重庆市政府参事邱道持说，在重庆城乡接合部的小产权房，主要是农民工、刚毕业的大学生、部分城市征地拆迁过程中的过渡居民等三类人在购买和居住，旺盛的需求确实刺激着城乡接合部地区的农民违规利用土地。

　　“半市民化”的公共服务待遇

　　城乡接合部地区农民对土地的利用纠结、复杂，与此同时，在公共服务的提供上，也呈现出明显的“半市民化”的色彩：一方面，随着城市扩张，大量学校、医院、公园等公共服务场所自城乡接合部地区规划建立起来。逐渐统一了城乡医保、教育待遇的农民，可以就近便利地享受城市公共服务;另一方面，对于一些隐性的附着在户籍上的公共服务待遇，由于农民身份所限，城乡接合部地区农民依然无法享受。

　　西部某大城市一城乡接合部村社，由于征地拆迁规模大，全村5000多亩土地中，已有4400多亩被征用，征地“农转非”比例超过80%，村里建起了高楼大厦、城市公园和立交桥，很难再见到整片农地。

　　在这个看似已基本实现城镇化的村，村委会主任张双可(化名)给记者算了一笔农民待遇账：在居民供水上，同样一个小区，属于城市范围的，可以享受“一户一表”改造政府财政补助;属于农村居民区范围的，则需要由“农民自筹、村社补助”，每户需要缴纳400元，该村集体全年需承担200万元。在市政清洁方面，属于城市居住区的，由街道市政环卫队负责日常清洁;属于农村范围的区段，则由村内自行解决，环卫部门不负责打扫……

　　在张双可看来，在城乡接合部地区，城市正在逐渐“淹没”农村，但政府财政支出、管理责任、公共服务提供等方面还没有覆盖到农村，出现“断档”。张双可举例说，2013年他所在的区参与文明城市创建，要对城市河流进行清洁，属于城市河段的，由政府财政出资解决，但张双可的村因为“还属于农村区段，由村里自行筹资解决”，大伙都觉得不公平。

　　遏制用地乱象，扩大公共服务范围

　　在城乡接合部地区，农地价值日益提升，在经济利益的驱动下，农民在面对城乡二元土地制度时，采取了大量违规、违法的方式来突破制度现状，导致乱搭乱建、小产权等问题丛生，农地隐形流转的市场也普遍存在。

　　在专家看来，目前盘活农民土地财产权的努力尚处于起步阶段，仍需在明确农民土地物权、修改土地管理法规等方面作出重大政策调整。要克服这些问题，关键是要深化土地制度改革，保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，允许地方在城乡接合部地区试点农房抵押、转让，完善土地价格形成机制。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、入股和租赁，进入市场，实现与国有土地“同地、同权、同价”。

　　同时，在城乡接合部城镇公共服务覆盖上，首先应该明确政府主体责任，按照规划布局，既解决城镇医疗、教育、休闲等显性的公共服务资源向农村覆盖，也要逐步将市政、环卫、环保、供水、供电等相对隐性的公共服务接入农村地区，真正在城乡接合部地区实现城乡一体化、均等化。其次应该明确投入责任。公共服务的覆盖需要依托资金支持，传统农村公共服务的提供部分来源于集体经济组织及村民自筹，而作为城乡过渡地区的城乡接合部，政府财政的投入责任，应随着城市扩张而延伸，为解决“半市民化”待遇问题提供基础保障。(半月谈记者 李松)