财政部财政科学研究所所长 贾康

　　6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。会议指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。这意味着，全面深化改革中位置居前的重头戏——财税体制改革正式拉开了其新一轮深化推进的序幕。

　　十八届三中全会《决定》全文公布之后，国内外好评如潮。我认为领会内容极其丰富的《决定》的精神实质，最简要地说，可以浓缩成三个关键词，形成一个逻辑链接。第一个关键词是“现代国家治理”，具体表述是“国家治理体系和治理能力的现代化”；第二个关键词是文件中多次出现的“现代市场体系”；还有一个关键词是“现代财政制度”。把三个关键词综合在一起，是要推进“五位一体”的全面改革。这是理解《决定》所应掌握的一个基本逻辑链接，可以认为，这最浓缩地体现了《决定》的精神实质。

　　承前启后的现代国家治理

　　现代国家治理，是十八大确立“五位一体”全面深化改革之后提炼出来的治国施政的基本理念，足以对中国整个现代化过程产生深远影响，又明显带有承前启后的特征。“承前”可以追溯到1840年鸦片战争拉开中国近现代史帷幕，其后的一百年间出现三件大事：第一件是辛亥革命，推翻千年帝制“走向共和”；第二件大事是1949年中华人民共和国成立；第三件大事是改革开放。

　　改革开放30多年以来，我国总体发展相当不错，中国现代化的前两步已经提前实现，但如果不能够通过改革来攻坚克难，我们就没有把握实现“第三步”目标，顺利走向现代化。面对矛盾凸显和千头万绪的任务，十八大的一个基调是“五位一体”全面深化改革，其中核心问题是要正确处理政府和市场的关系。

　　十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，让政府更好地发挥作用。其相关的“治理”，不同于过去说得很多的“管理”、“调控”，表述的是多元主体充分互动的整套制度安排与机制联结，其中有管理也有自管理，有调控也有自调控，有组织也有自组织，追求的是最大包容性发展中的多元主体互动带来最充分的潜力释放。

　　1992年邓小平历史性的南巡讲话，在几个月内促使中央正式确立了社会主义市场经济目标模式，又有其后1994年1月推出财税配套改革——这是全局性质的非常重要的一个突破。市场经济目标模式确立之后，中国GDP以年均两位数以上的速度增长。但在确定“社会主义市场经济”表述时，中央在文件里也只说“市场在资源配置中发挥基础性作用”。又经过20多年的努力，终于能够把市场作用表述为“决定性作用”。经过这么长的时间才表述到位，说明统一认识、凝聚共识往往是多么艰难！

　　混合所有制是实现市场法人主体产权结构最大的包容性

　　“市场起决定性作用”后面跟着一个突破性表述，就是“混合所有制”。文件中首先继续表述了“公有制经济发挥主体作用”。而后面跟着的是，“不论是公有制经济还是非公有制经济，都是社会主义市场经济的重要组成部分”，“都是重要组成部分”就不分主次了。接着引出“混合所有制”的突破——市场运行机制基石的关键部分，就是过去已肯定的“现代企业制度”的标准形式——股份制，可以使公有的、非公有的产权融合到千千万万的市场主体——企业产权结构里面去。

　　有人解读说混合所有制就是多种经济成分并存，这显然不对。早在改革开放初期我们就已在发展多种经济成分，现在所说的混合所有制，实际上强调的是在一种现代国家治理的法治背景下，使任何一个市场主体内部，它的产权可以按照混合所有制来处理，可以避免过去种种似乎解决不了的纠纷，实现最大包容性和共赢、多赢。如果说混合所有制在现实中是通过规范的股份制来实现市场法人主体产权结构最大的包容性，那么原来谈论了多年争吵不下来的“国进民退”与“国退民进”、“姓公姓私”和“姓社姓资”问题，都可以淡化。

　　财政是国家治理的基础和全面深化改革的支撑

　　十八届三中全会《决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。我认为，这种表述完全符合学理。从学术理论上讲，“以政控财，以财行政”的财政，处理的是公共资源配置问题，它必然拉动、影响整个社会资源的配置和整体的社会管理。由政府掌握一部分财富后做什么？就是以财行政，履行政府应该履行的职能。

　　“钱从哪里来，用到哪里去”的具体表现形式就是预算，预算是政府体系的收支计划。各级政府预算体现了各级政府活动的范围、方向、重点、内容和政策，大到国家安全、国土开发，小到公共区域路灯照明、路标、门牌号码方位识别系统的设立，这些都要通过财政分配以规范的预算安排来实现其供给，所以说财政是国家治理的基础。而财政部部长楼继伟还加了一句话：财政是国家治理的基础和“全面改革的支撑”，这无疑强调了财政在服务全面改革上的支撑作用。

　　把以上所说的三个关键词连在一起，再具体结合到各个区域、各个部门、各个岗位，以财政服务全局，我们面临的改革任务十分丰富和艰巨。

　　从居安思危的角度看，现阶段我们应该正视哪些困难和问题呢？我认为主要有两方面的问题：一是从“物”的角度看，表现为资源和环境的制约。中国走上了过去希望能避免、但现在看起来没有能够避免的“先污染后治理”的老路，以雾霾为代表的环境问题已十分严重；二是从“人”的角度看，表现为收入分配、财产配置和人际关系状态。社会成员对于收入分配已累积了一大堆不满。要真正化解矛盾，就必须深化改革，而改革进入深水区之后，既得利益纠结在一起互相顶住形成固化藩篱，任何一项改革都非常困难。

　　有人将现阶段面临的基本局面比喻成“两只老虎赛跑”：一只“老虎”叫改革，另一只“老虎”叫社会问题。这两只“老虎”各自要素齐全，似乎彼此也看不太清楚对方，但都在往前跑。如果没有对矛盾化解过程和“两只老虎”赛跑过程的有效控制，我们往前走有可能跌入所谓的“中等收入陷阱”、“转轨陷阱”、“塔西佗陷阱”和“福利陷阱”。因此，要按照《决定》所部署的全面深化改革，化解各种制约发展的矛盾，释放潜在的活力。