审计署6月20日发布了11户国有企业2012年度财务收支审计结果公告。截至5月31日，相关企业制定完善规章制度1194项，对190名相关责任人进行了严肃处理，其中厅局级干部32人。

　　公告显示，问题主要集中在有的企业执行国家产业结构调整政策不到位；有的企业部分投资项目存在论证不充分、程序不合规的问题；有的企业财务管理不够规范；有的企业内部管理存在薄弱环节，违法违规问题仍然存在。

　　类似的国企腐败远不止这些。专家指出，近来频发的国企腐败案，无一不和公司治理失范有关，凸显国企一股独大、三会不分、一言堂、管理层考核和任命“官员化”等公司治理弊端。国企“去行政化”改革势在必行。

　　腐败高发 国企官有化、权贵化

　　公开资料显示，随着反腐力度的不断加大，仅2013年就有31名国企高管落马，涉及石油、钢铁、煤炭、电力、通信、航空等多个领域。今年已有包括华润集团董事长宋林、中国出版集团副总裁王俊国等多名国企高管接受调查。近年来，国企腐败在各类职务犯罪中所占比重不断扩大，在广东省，这一数字甚至接近50%。

　　各地近年来发生的国企高管贪腐案件，当事人不少都是企业“一把手”。如首都机场集团公司原董事长李培英，中国石油化工集团公司原总经理陈同海，四川移动董事长、总经理李华，广东电网总经理吴周春等。

　　据东北师范大学廉政研究中心常务副主任柏维春统计，国有企业腐败涉及挪用公款的案例中，2010年一人涉案5.8亿元人民币，2011年一人涉案7.9亿元人民币，“一把手”腐败造成的国资流失非常严重。

　　中共中央党校政法部教授林喆认为，集体腐败多是国企腐败区别于其他腐败的一大特点。尤其是处于垄断性行业的国企，通常可以“感召”中层以上干部，形成利益集团和攻守同盟，发现时往往倒下一大批。

　　例如，在古井集团腐败窝案中，先后有10多名高管被查处，受贿时间跨17年，涉案金额从数十万元到上千万元不等。在中石油腐败系列案中，目前至少已有45人被调查。

　　国企高管腐败通常采取的手段主要有：利用手中掌握的各种审批、审核、业务发包等权力，在决定业务承接方、聘用服务方中收受业务单位或个人的贿赂。在经营管理业务过程中，通过虚增购销环节、虚增业务费、虚构承租人等方法侵吞公款。还有一些高管利用国企改制，虚构事实隐匿国有资产，改制后再予以侵吞。最近两年还出现了涉嫌内幕交易、利用未公开信息交易等新的表现形态。

　　中国企业改革与发展研究会副会长周放生认为，某些国企蜕变为官有化、权贵化，实质上是一种极端的私有化，而且是一种不付成本、不担风险的私有化，既造成严重的社会不公，又是最严重的国有资产流失。

　　有关专家认为，国企腐败之所以频发，重要原因就是改革不到位、产权不明晰、内部制衡缺失，现代企业制度建设缓慢。

　　柏维春认为，由于国企“去行政化”改革滞后，现有国企高管不少人与党政机关之间有着类似“脐带”的关系，“亦官亦商”，存在权力寻租的双重风险。一方面，国有股份一股独大，企业内部管理行政化、机关化色彩浓重，极易形成“一把手”开设“一言堂”；另一方面，一些国企的高管享有地方行政级别待遇，“接受地方政府监管”往往流于形式。

　　一位国企高管说，目前对国企“一把手”的监督，多半是行政和党纪的监督。事实上，这种监督很软。纪委书记理论上可以监督董事长，但两者是上下级关系，实际上不可能很好地监督。外部董事理论上也可以对董事长起到制衡作用，但由于外部董事的独立性不够，对于没有明显瑕疵的方案，一般不会提反对意见。

　　“真正的制衡，应该是市场化的制衡。”华谊集团财务总监常清认为，如果企业不是国有股一股独大，而是有不同所有制的股东互相制衡。其他股东为了自身利益，肯定会竭力阻止高管的腐败行为。

　　目前，对国企高管的监督基本处于上级监管不到位、内部监督失效、公众无法监督的真空状态。国务院国有重点大型企业监事会主席季晓南说，近年来发生的集团领导腐败案几乎都是通过外部监管发现的。一些国企高管称，尽管不少国企都设有审计、纪检部门，但多是针对风险点制定一些工作流程、控制环节，用于防控风险，监督作用并不理想。

　　干预加强 国企监管权力膨胀

　　中部地区一位国企负责人说，前几年地方政府为了发展LED产业，有意引进一家民企项目，但因这家民企提出要和地方国企合作。“市领导找到我们，但当时我们就调查发现项目存在巨大风险，无奈‘上面发话了’，只能硬着头皮上，结果中途为了止亏还是退出了。”

　　这位负责人坦言，这样的项目往往是搞好了皆大欢喜，搞不好就会给企业造成严重负担和国有资产流失。“我们的‘乌纱帽’都是‘上面’给的，谁敢不听话？”

　　记者在各地采访发现，不仅党政部门直接干预企业经营决策的案例屡见不鲜，企业的人事安排也有为个人谋福利之虞，甚至把国有企业当作另一个“钱袋子”和创造GDP的工具。

　　河南省国资委主任肖新明坦言，一些政府部门仍把国有企业看作政府的“附属物”，把企业当做安排干部、办福利的平台；国有企业如果不从政府的“附属物”中解放出来，就很难成为真正的市场竞争主体，这是问题的关键，也是改革的重点和难点。

　　党政部门影响企业的另一个重要方式是人事任免，不少国资监管部门负责人和企业负责人对此有不少质疑：在央企层面，曾经的196家央企被划分为“53家”和非“53家”，“53家”的“一把手”由中组部任命，其余由国务院国资委任命。在地方国企层面，普遍存在“重点企业”与“非重点企业”的区别，个别地方还将原已下方给国资委的“重点企业”人事任免权收回到组织部门，引起“走回头路”质疑。

　　国务院国资委首任主任李荣融表示，当前他对国企改革最大的担心是走回头路，再回到政府直接管企业的老路子。国务院国资委原副主任邵宁也表示，当初设立国资委的一个重要考虑就是隔开党政部门与企业的关系，但现在“三分开”不仅没有执行到位，党政部门还越管越多，这就容易把企业管死，十几年的功夫就白费了。

　　“国资委有管人、管事、管资产的职能，但是管哪些人、哪些事、哪些资产没有明确的界定。近几年来国资委越管越多、越管越偏、越管越细的趋势非常明显，如果都让国资委管了，我们企业负责人还有什么好管的呢？”一位央企负责人说。

　　这家央企在对公司管理事项进行梳理后发现，需要国资委管理的事项有39项之多。“企业被五花大绑，过多的精力用于应付‘上面’，哪有足够精力琢磨企业经营？这些事项中，究竟有多少是国资委有能力管、有必要管的呢？”

　　一位国务院国资委退休干部告诉记者，国资委确实没有注意出资人行为边界问题。特别是现在监管体系比较完备了，各个厅局都想通过增加管理事项和考核来彰显自己的权力和政绩。“央企的情况千差万别，怎么能用同一把尺子来衡量？这些人有几个是在企业干过的？有几个真正懂企业经营的？这样管只会把企业管死。”

　　另一位企业负责人则表示，“‘上面’怎么考核我们，我们就照搬模式考核‘下面’，至于考核是否合理，我们没有讨价还价的余地，只能跟着考核‘指挥棒’转，想方设法完成考核任务。”

　　与此同时，不少企业负责人和专家认为国资委还存在该管的事情没管好的问题。比如央企考核，一直没有规模偏小的企业获得A级，这样的考核结果难免引起质疑。

　　不仅如此，由于企业监管职能并非完全由国资监管机构承担，企业负责人薪酬制定、人事任免、纪检监督等职权都散落在其他部门，这些部门出台的一些政策措施更脱离企业实际，监管机构没有能力讨价还价只能执行，使企业监管出现偏位，监管机构和企业都怨声载道。

　　此外，各种监督检查也让企业疲于应对。以央企为例，目前常态化的监督检查包括纪检监督、监事会监督、财务监督等，还有非常态化的审计监督、巡视监督。监督检查的必要性不言而喻，但这在很大程度上是重复检查，既浪费监督力量，也给企业增添了不少负担。