十八届三中全会提出全面深化改革的目标，而国有企业改革是其核心之一。随着国企改革逐步迈入深水区，“分类改革”甚至“一企一策”成为新一轮改革的关键词，引起广泛关注，但具体如何区分对待，相关政策仍未完全落地。半月谈记者梳理国企改革脉络后发现，从行业类别、体制背景与央地关系三个维度透视错综复杂的国企格局，对分类改革治理有积极意义。

　　垄断型与竞争型：区别对待，分类推进

　　作为较早推出国企改革方案的省市，上海市出台的《进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》将国有企业分为三类：“竞争类国企”以经济效益最大化为主要目标；“功能类国企”以完成战略任务或重大专项任务为主要目标；“公共服务类国企”以确保城市稳定运行、实现社会效益为主要目标，并引入社会评价。

　　这个思路在其他省份也得到印证。近日，湖南省委下发的《关于进一步深化国有企业改革的意见》，也将国有企业按公益、功能、竞争三个类别。

　　作为十八届三中全会指明的深化国企改革的主要方向，混合所有制改革成为此轮改革的关键词。据湖南省国资委负责人介绍，公益类企业以实现公共政策性目标为主，主要是重要民生领域企业，因此保持国有独资或国有绝对控股。

　　对于分布在制造业、建筑业、商业、服务业等领域的竞争类国有企业，将按照混合所有制经济的要求进行开放，实施国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合。此外，在完成股份制改造的基础上，培育其上市，到2020年国有资产证券化率达到80%。

　　相对于竞争类国企，涉及国家经济安全的垄断型国企是否推行混合所有制，如何推行混合所有制似乎更难决策。

　　不久前中石化宣布启动一项议案，称将对中国石化油品销售业务板块进行重组，同时引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。

　　国务院国有重点大型企业监事会主席季晓南表示，中央一再强调涉及国家安全、国民经济命脉的关键领域，国资要保证百分之百或者是绝对控股；一般的竞争性领域、支柱型产业相对控股就可以。

　　“我个人认为，成品油销售并不涉及国家安全、国民经济命脉问题，而是民生，即油品的质量和保障问题，不必国有绝对控股。”季晓南说。

　　业内人士表示，垄断性国企的部分业务应实行有限竞争，在国有体制下进行市场化改革，形成平等竞争、优胜劣汰的市场环境，引入混合所有制。

　　国资委商业科技质量中心主任卫祥云强调，垄断性行业国企改革的意义更加重大。引入民营资本，可以提高效率、降低成本、提升毛利率、改善盈利，最终对企业评估的价值就会发生改变。这将有望带动包括石化、水电和通信、金融等领域的上市国企的资产价值向上重估。

　　新国企与老国企：建立现代企业制度是关键

　　简单地用产生的时代背景来划分国企“新”与“老”显然有失公允。在多轮国企改革之后，按照建立现代企业制度的目标，在自身内部基本建立了适应市场化要求的体制机制的国有企业均可称为“新国企”。

　　“国企改革已迈入深水区，但很多计划经济时代的国企，上一轮改革的目标都没有完成，历史负担十分沉重。”一位多年研究国企改革的专家表示。

　　总体来看，老国企主要分布在钢铁、有色、煤炭、建材、建筑施工等传统的基础产业，属于完全竞争领域，市场竞争态势明显。煤炭、化工、建材又与经济大势密切相关，随着国内经济增速放缓，一些基础性的需求相应减少，产能过剩问题突出。

　　此外，老国企还面临企业职工安置、管理模式调整、产业升级换代等多重包袱。河北省工业和信息化厅厅长王昌表示，在这一传统钢企集中的省份，五年内，要压缩钢铁产能6000万吨，仅此一项，就直接影响20万人、间接影响40万人就业。

　　值得注意的是，除去计划经济时代产生的老国企，近年来一些以计划经济思维“大干快上”的风电、多晶硅等所谓“新兴产业”的发展模式，或多或少都有“老国企”的影子。如风力发电行业，现在全国风力发电设备闲置达40%。2010年风力设备行业毛利率30%，2011年降到10%，2012年已经是全线亏损。

　　专家表示，一些国企之所以连年亏损还坚持生产，一个重要因素就是国有股“一股独大”，股权结构不合理易致盲目决策。

　　央地企业与地方政府关系之变

　　近年来，盈利水平低、利润负增长，已成为地方国企普遍存在的难题。

　　2013年1至5月，地方国企累计实现利润2221.4亿元，背后却对应着近39万亿元资产。也就是说，每万元资产盈利仅为57元，远不及1万元3个月定期存款的利息（71.25元）。

　　相对于央企，地方国企承担了地方发展重任，其表现和地方政府的政策高度相关，在受到地方政府关照的同时，他们也面临着过度投资导致产能过剩、行政干预企业等问题。

　　“地方国企，很大毛病是政企不分。”中国企业研究院首席研究员李锦认为，地方国企不应受制于地方财政增长需求，应有“壮士断腕”的决心，采取主动有效的措施，停止高消耗和不利于长远发展的项目。

　　近年来，地方政府与央企关系在发生变化。

　　“地方政府对待能源央企经历了三个阶段，即热情招商、清醒看待、索要条件。”华彩咨询总裁白万纲表示。

　　央企综合实力突出，研发能力强，资金、技术、人才、信息、品牌等优势明显，产业控制力、影响力、带动力和根植性强，有利于改善地区产业结构和所有制结构，长期以来是各地要重点招引的“金凤凰”。

　　同时，超过110家中央企业中，总部在北京的超过80%，而生产单位分布在全国各个省、市、自治区。国务委员王勇曾说：“央企本身没有一寸土地，没有一吨资源，只有依靠与地方的合作才能生根发芽。”

　　央企投资模式不同，地方政府得到的具体收益也不尽相同：如果是本地注册的子公司，地方政府按照相应的比例享受税收利益；如果是分公司，央企在总部所在地纳税，地方政府享受不到税收利益。

　　此外，随着央企的发展，央企与地方政府的矛盾也在出现，并不断激化。

　　专家分析指出，由于属于不同的利益主体，当央企的垄断开始损及地方政府的利益时，裂痕就会产生，如果问题得不到解决，会激化成各种各样的矛盾。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军建议：“完善税收体制，调整中央和地方税费分配比例，规范区域横向税收分配制度。加快资源税改革步伐，缓解资源型城市转型发展的资金压力。”

　　无论是央地矛盾还是地方国企的发展困境，要在新一轮的国企改革中得到解决，最重要的是，“让政府的归政府，市场的归市场”。（记者 丁文杰 史卫燕）