北京市应摆脱“单中心摊大饼”式的发展模式，跳出北京规划北京，在河北境内打造“反磁力中心”，构建“多中心组团式”城市新区，才能增强辐射力和带动力。有关京津冀一体化发展的绸缪、动议和规划，历时已久，而其成为近期中国区域发展中的一个热点话题，是缘于中央最高决策层的垂注和亲自擘划。2014年2月26日，中共中央总书记习近平主持召开京津冀协同发展座谈会，要求三地打破“一亩三分地”的思维定式，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划。

　　此后，京津冀一体化规划编制的步伐陡然加快。被视为京津冀区域规划3.0版的首都经济圈一体化规划已呼之欲出。记者围绕这一主题采访了国家发改委国土开发与地区经济研究所所长、中国区域经济学会副理事长肖金成。他详解了首都经济圈一体化规划编制的来龙去脉、台前幕后，并阐述了他对于这个规划的长期思考和建议。

　　化解北京“雾霾危机”和“大城市病”已迫在眉睫

　　记者：京津冀一体化发展已历时多年而蹭蹬不前，2014年以来，突获中央高层高度关注，最直接的动因何在？

　　肖金成：最明显的动因是由于大范围雾霾的出现。实际上，北京雾霾的形成，和京津冀三地产业结构不合理有很大关系，和北京市城市规模过大、机动车过多、空间布局不合理也有密切关系。

　　如果照这样发展下去，北京市的城市规模还会继续扩大，“大饼”将越摊越大；京津之间的竞争会越来越激烈；河北和京津两市发展的差距也会越来越大。基于这些情况，最高层出面强调京津冀协同发展，力度也是空前的。

　　记者：就是说，京津冀一体化发展首要的目标和任务是疗治北京日益严重的“大城市病”？

　　肖金成：应该是的。北京以旧城为核心向外拓展已持续了半个多世纪。1990年代以来，伴随着推土机朝着故宫方向加速掘进，北京的城市功能不断聚集于城市中心，大量城市居民转移至郊区，城市的扩张呈现“单中心+环线”的蔓延趋势，这被人们形象地称为“摊大饼”。

　　目前北京大城市发展所带来的人口、交通、就业和环保压力之重，已经影响到居民生活和生态环境。

　　2004年，我所承担了北京市产业布局研究课题，提出疏解中心城区功能，终止城市建设“摊大饼”的进程，在四环至五环之间构建生态圈，在五环之外建立城市新区。但这些建议并没有被完全采纳。《北京城市总体规划（2004-2020年）》（下称《总体规划》）虽试图改变单中心城市结构及“摊大饼”扩张模式，但该规划提出，构建“两轴”（沿长安街的东西轴和城市中轴线的南北轴）“两带”（东部发展带和西部生态带）“多中心”这一新的城市空间结构，而所谓“多中心”即是中关村、CBD、金融街、奥运村等，仍然聚集在中心城区内。

　　该规划虽然提出“加强外围新城建设，中心城与新城相协调”，但外围新城由于数量过多，投资环境不好，并未吸纳更多的产业和人口，而中心城区的功能却进一步聚集。2005年1月，该《总体规划》获国务院批复之后，北京市对旧城内被暂停的131片危改项目做出调整，决定35片撤销立项，66片继续组织实施，30片组织论证后实施。这些项目仍沿用高强度开发模式。

　　2013年2月，北京市城市规划设计研究院发布的《北京城市空间结构调整的实施效果与战略思考》指出，《总体规划》实施几年来，全市人口增量的60%，经济增量的73%，城镇建设用地增量的50%仍集中在以旧城为核心的中心城区，中心城区仍是全市人口和经济发展的主要承载区。中心城区既有的城市功能不断膨胀，单中心问题更加棘手。

　　与此同时，北京由内向外的圈层蔓延也不可遏止。据有关部门调查，2000年至2010年，北京人口增长的空间聚集与扩散并存。中心城区的人口持续加密，三环路和四环路之间的人口密度增量最大，平均每平方公里增长近0.5万人；四环路和六环路之间人口进一步填充，共增长约420万，成为人口总量增长的主要区域，占总增量近70%。

　　北京城乡建设用地仍然呈现围绕中心城区圈层蔓延的态势。2011年的卫星解译图显示，北京五环路之内的空间已被基本填实，“城市大饼”正在向六环路摊去。

　　进城上班、出城睡觉，成为许多北京人的生活常态，交通大潮由此掀动。2013年3月8日，北京地铁日载客1000万人次，创历史新高，且成常态。这意味着北京每个月的地铁载客量可达3亿左右，接近美国全国人口总数。

　　京津冀规划的前世今生

　　记者：最近10多年来，北京单中心城市结构及“摊大饼”扩张模式不但未能改变，反而愈演愈烈，那么，京津冀一体化发展规划却为何迟迟难以出台呢？期间经历了怎样的嬗变？

　　肖金成：事实上，所谓“京津冀一体化”之说最早出现于1982年。然而，京津冀经济合作的设想直到2004年才提到国家层面。该年4月份，国家发改委地区经济司在河北廊坊召开京津冀区域合作会议，三省市发改委的领导及河北省各地级市的领导参加了会议，会后发表了《廊坊共识》，在社会各界产生了很大影响，京津冀经济合作拉开了序幕。

　　2006年，国家发改委正式启动京津冀都市圈规划的编制。当时编制规划的动员大会是在唐山召开的。之所以选在唐山，是因为历史上唐山的发展水平和地位均比较高，与京津差距并不是太明显。后来，由于种种原因，唐山和京津就不在一个层面上了，与两市规模相比更不可同日而语。

　　那次动员大会提出，用一年时间完成规划编制。当时规划范围是“2+8”。“2”指北京、天津，“8”指河北省除南部的邯郸、邢台、衡水外其他8个地级市。

　　当时的背景是，国家“十一五”期间要推动区域规划的编制，计划先搞四个试点：京津冀都市圈规划、长三角城市群规划、成渝经济区规划、东北地区规划。第一种类型是都市圈，就是以北京、天津为核心，辐射带动周边地区的发展；第二种类型是城市群，最初确定的范围仅包括长三角16个城市；第三种类型是经济区，包括成渝经济区和东北地区。

　　四个规划试点几乎同时启动，其中东北地区的规划于2007年编制完成并获得批准，长三角城市群规划和成渝经济区规划于2010年获得国务院批准。而京津冀都市圈规划直到“十一五”规划期末也没有被批准。“十二五”规划中，京津冀都市圈规划已不知所踪，代之以“首都经济圈”。

　　记者：“十二五”关于首都经济圈是怎么规划的呢？

　　肖金成：2011年3月，国家“十二五”规划纲要发布，提出推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展，建设海南国际旅游岛。

　　京津冀都市圈不提了，转而提首都经济圈，但问题又跟着来了，首都经济圈的范围有多大？大家又争论起来。

　　“首都经济圈”概念提出后，北京首先主导搞相关研究，提出“1+3+6”方案。“1”指北京；“3”指天津武清、蓟县、宝坻三个区县；“6”指河北的六个地级市，即保定、廊坊、张家口、承德、唐山、秦皇岛。

　　这个方案最大的问题是没有天津。而原来的都市圈规划是包括天津的。不包括天津，但包括秦皇岛，给人以舍近求远的感觉。因为城市的辐射是由近及远的。从这里可以看出京津两市的关系有些微妙。

　　对于新版规划，河北提出了自己的诉求：秦皇岛距离北京290公里，石家庄距离北京也差不多290公里，为什么可以辐射到秦皇岛，而辐射不到石家庄？沧州距离北京比秦皇岛还近一些，而衡水也不远，为什么不能规划进来？

　　说到底，大家对首都经济圈的范围是有争议的。顾名思义，首都经济圈是根据北京市的辐射范围确定的，北京市的辐射半径最多200公里，若超出这个范围，就不是首都经济圈了，就是京津冀了。名称问题也曾引起争议。

　　记者：2014年4月9日，国家发改委通报京津冀区域规划最新动向，规划名称再次改变。从十一五的“京津冀都市圈区域规划”、十二五的“首都经济圈发展规划”，调整为“首都经济圈一体化发展的相关规划”。你认为这个名称准确吗？

　　肖金成：不管叫什么，关键要把规划编制好，增强规划的科学性，切实推动京津冀一体化发展。