基层政府离“阳光财政”有多远

　　——市县政府财政预决算公开现状调查

　　截至3月31日，虽然超过九成市县政府在其政府网站上设置了政府信息公开专栏，但仅有不到两成（15.8%）市县政府网站公开了2013年至2014年财政决算预算。其中，将公开内容细化到了支出功能分类的项级科目的仅占3%。

　　透明预算改革加速到来

　　党的十八届三中全会明确提出，改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。2014年3月4日，财政部发布《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》，要求政府预决算公开要全部细化到支出功能分类的项级科目，专项转移支付预决算则要细化到具体项目。

　　同时，对公开的主体、时间等也作出了明确规定。而后，国务院办公厅印发了《2014年政府信息公开工作要点》，要求各地区、各部门对财政资金管理使用等方面做好政府信息公开工作。

　　其实，阳光财政、透明预算的要求不是第一次提出来，为了让公众了解目前全国地市级、县级政府财政预决算公开的概况，半月谈社情民意调查中心近期进行了市县财政预决算公开现状调查。

　　本次调查以财政部发布的《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》要求为调研主要框架，通过观察所在地政府网站，调查2013年至2014年财政决算预算、“三公”经费的公开情况。

　　调查采取对市县政府分层随机抽样的方式，从全国地级、县级政府中，共抽取样本234个，包括从地级政府中抽取样本30个，从县级政府中抽取样本204个。调查内容主要包括市县政府2013年至2014年财政决算预算是否在其政府网站上公开、在网站页面上的位置是否显著、预算公开内容是否具体、“三公”经费是否公开及其细化程度等等。

　　调查结果显示，截至2014年3月31日，所有234个样本中超九成在其政府网站上设置了政府信息公开专栏，但仅有15.8%的市县政府在其政府网公开了2013年至2014年财政决算预算信息，只有3%的市县政府将公开内容细化到了支出功能分类的项级科目。

　　由此可见，从《政府信息公开条例》实施以来，信息公开已经成为各级政府主动贯彻执行的方针政策，信息公开工作取得良好进展。但具体到财政预决算公开上，市县级地方政府工作状况与党的十八届三中全会“全面规范和公开透明”的要求还存在较大差距。

　　公开形式不一，信息易见性较差

　　目前，市县政府对财政预决算信息进行公开的形式主要包括以下几种：

　　一是在首页设置“政府信息公开”栏目，在这一栏目中设置“财政信息”相关子栏目。但是，由于目录的分类方式、类别的完整程度参差不齐，查看财政预决算信息仍不是很方便。

　　二是将市县财政预算决算报告与各级各部门单位财政报告或其他财务信息混在一起，在点击多个“下一页”后才能找到。

　　三是少数政府网站，如北京市丰台区，专门制作了财政公开专题页面，并将专题页面导览以通栏形式置于网站首页醒目位置。专题网页以“总分”的形式展示总报告和各部门报告。

　　四是有些省份主动进行了信息公开规范化的尝试，例如广西壮族自治区搭建了“广西壮族自治区政府信息公开统一平台”，区内各级政府或有关部门的财政信息公开都会链接到这个平台上。尽管目前其信息也未尽齐备，但这种形式上的统一使得财政信息公开朝着规范化方向发展。

　　统计显示，36.3%的市县政府网站上，能够在首页找到“财政信息”等相关链接，2.6%要到第三级页面上才能找到，23.1%的网站完全没有设置“财政信息公开”相关页面。

　　“三公”经费公开离相关要求仍存在较大差距

　　今年的政府工作报告指出，所有财政拨款的“三公”经费都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督。而今年初各地相继召开的地方两会上，“三公”经费的削减情况也成为社会广泛关注的焦点。

　　根据财政部《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》要求，所有使用财政拨款安排“三公”经费支出的部门和单位都应公开财政拨款“三公”经费预决算。

　　公开本部门“三公”经费财政拨款预算总额和分项数额，应对增减变化的原因进行说明；应将“公务用车购置和运行费”细化公开为“公务用车购置费”和“公务用车运行费”。

　　对“三公”经费的决算公开，要细化说明因公出国（境）团组数及人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数、经费总额，以及“三公”经费增减变化原因等信息。

　　本次抽样调查显示，多数市县级政府尚未贯彻落实“三公”经费预决算信息公开的要求。仅有5.1%的市县政府对“三公”经费预算情况进行了不同程度的公开，其中，2.1%的市县政府提到了“三公”经费与上年相比的增减情况，0.9%的市县政府做到了将“三公”经费公开细化到具体项目。

　　所有234个样本中，没有一个市县政府对其“三公”经费预算增减的原因给出解释。只有3.8%的写明了公务用车购置费、因公出国（境）费和公务接待费的金额，2.1%将公务用车购置费和公务用车运行费预算分别公开。

　　在“三公”经费决算公开中，目前没有市县政府对因公出国（境）团组数及人数、公务接待人数批次等进行细化说明。

　　地市级政府的财政预决算信息公开情况在各方面都要好于县级。在所有地市级样本中，公开的占33.3%，公开内容细化到支出功能分类的项级科目的为10%，而县级样本的这两个数字分别是13.2%和2%。在“三公”经费公开方面，地市级样本中20%进行了公布，10%公布了经费增减情况；县级样本的这两个数据分别为2.9%和1%。

　　对话专家：透明预决算如何“换挡提速”

　　问：当前市县政府推行预决算公开有没有什么现实的困难？

　　马蔡琛（南开大学经济学院教授）：透明预决算在中国是个自上而下的过程。地方在政府信息、财政预决算信息公开上，之前比较茫然，不知该公开什么，怎么公开，往往是先相互之间横着看、再向系统部门的上端看，主要是担心公开“冒”了。

　　其实，基层预决算基本不涉及国防、外交、军事等，没有什么国家机密可言。理论上讲，市县财政花的是纳税人的钱，向纳税人汇报一下，有什么难处？难处其实说白了，很可能就是里面有问题，有违规操作。所以，财政预决算公开，也绝非易事。

　　赵早早（中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室副研究员）：市县财政本身规范度相对较低，财政预决算公开的背后，是对现代财政预算体制的一系列技术性支持，这种与财政预决算公开相配套的制度性变革，迫切需要全面启动。

　　问：您如何评价这次市县政府财政预决算公开现状抽样调查结果？

　　马蔡琛：应该注意到，从纵向上看，在政府信息公开、财政预算信息公开、“三公”经费公开方面，这几年的变化是天翻地覆的。但是，目前的情况确实与中央及财政部的要求、与百姓期待还有不小的距离。这次调查中发现的问题，也让财政部3月下发上述文件的背景更为明晰地展现在公众面前，换言之，如果没有这些问题的存在，财政部也就没必要出台这个文件了。

　　问：您作为财政预算方面的专家，能否教公众如何去判断地方政府财政预决算报告的质量？

　　马蔡琛：普通老百姓想要看懂这些报告确实没那么容易，看懂财政预决算报告是有技术门槛的。其实，让每一个百姓都看懂预决算报告和报表，这不现实，也没有必要。

　　上市公司的财务报表，普通股民也不是都能看懂，那股民为什么没提意见？因为股市有大量证券市场分析师，来帮助股民解读财务报告。但目前国内的纳税人没有“政府预决算信息分析师”来帮他们，也就是说，帮助纳税人解读政府预算报告的力量还有待加强，这方面还有大量的工作可以做。

　　那么，在目前情况下，如何让百姓看出地方政府预决算信息公开、打造透明财政的诚意？其实办法很简单，就是建立横向标杆管理机制，比如国内有5个城市在财政预决算信息公开方面做得好，我们把这5个城市立为样本，那么普通公民可以“照猫画虎”，看所在城市的公开有没有达到样本的程度，这样就能轻松比较出政府在这方面工作中的诚意了。

　　问：我们应该如何让“阳光财政”离百姓更近？

　　马蔡琛：我所说的横向标杆管理机制，只要能实施，地方政府的心态就会由“担心做出头鸟”向“担心被点名”转变，这样，透明预决算就不会只停留在文件里，媒体、研究机构还可以对地方政府预决算公开情况进行评奖，三五年之后，地方政府透明预决算情况就会有一个比较大的改观。对公开财政预决算信息工作不到位的，还应该确立惩戒机制。

　　赵早早：希望像你们这样的媒体能把对市县政府预决算公开的调查继续下去。特别是地方政府对预决算公开工作采取何种机制予以推进，非常值得进一步关注。其实对照三中全会要求，大多数地方政府在推进透明预决算方面，是时候想方设法“换挡提速”了。（许小丹 米雅钊）