习近平总书记的亲自推动，使得京津冀一体化在今年全国两会前后，成为舆论最为关注的热门话题。其间，还发生了保定市的“政治副中心”之议。在河北省委、省政府出台当地推进新型城镇化的意见之后，人们发现，保定确有承接首都部分行政事业单位、高等院校、科研院所和医疗养老等功能疏解的任务。这意味着，京津冀一体化业已步入实质化操作阶段。

　　优化开发的必然选择

　　尽管资源的集聚仍会推高这一地区的GDP，但在政绩考核上，GDP色彩将逐渐转淡，公共服务色彩将逐渐转浓。

　　京津冀都市圈包括北京市、天津市以及河北省的唐山、石家庄、秦皇岛、廊坊、保定、沧州、张家口和承德，涉及京津和河北省8个设区市的80多个县（市）。以汽车工业、电子工业、机械工业、冶金工业为主，是全国主要的高新技术和重工业基地。国土面积约为12万平方公里，人口总数约为9000万人，2012年地区生产总值约为67598亿元。人口总量约为全国的十四分之一，经济总量接近全国的七分之一。

　　作为中国经济的“第三极”（另两极为珠三角和长三角），京津冀都市圈还拥有其他地区很难比肩的人文优势。北京是历史名城，文化底蕴丰厚，在教育、医疗等领域全国领先。同时，由于中央政府在经济活动中持有极大的话语权，资源加速向这一地区、特别是向北京流动。

　　资源的集聚，带来了规模和效率上的优势，使城镇化步伐加快，同时，也带来了一系列矛盾和冲突，特大城市的住房、教育、医疗、交通以及水资源、空气资源空前紧张。由于过度开发，河北地区早已形成地下水“漏斗区”，以往的发展模式难以为继。

　　但是，由于行政管理权的地区分割、财税横向转移支付体系的缺失、官员政绩考核偏重于GDP，导致土地城镇化快于人口城镇化的局面仍在持续，土地财政未见收敛，城市摊大饼格局依旧。

　　这造成国土空间开发强度过大，很多城市的开发强度已经处于20%-30%的区间。而在城市化进程更早的德国，大城市开发强度刚刚超过10%，就被当地官员认定为“过度开发”。

　　国务院副总理马凯在担任国家发改委主任时曾指出，中国国土空间的特点是多样性、非均衡性、脆弱性，因此，并非所有的国土空间都适宜大规模高强度的工业化城市开发，必须遵循自然规律，保护自然，有序开发。

　　2010年底出台的《全国主体功能区规划》，将960万平方公里的国土分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。作为中国经济“第三极”，京津冀地区理所当然地被划入优化开发区。尽管资源的集聚仍会推高这一地区的GDP，但在政绩考核上，GDP色彩将逐渐转淡，公共服务色彩将逐渐转浓。

　　城市群重新布局

　　如果一座城市是一只“小麻雀”，区域一体化意味着出现了一只“中麻雀”或“大麻雀”，其五脏六腑不再局限于一地。

　　近些年来高铁的长足发展，给国土空间开发和资源配置带来了新的变量。

　　《全国主体功能区规划》确认了中国大陆业已存在的18个城市群，高铁正在将每个城市群连接为“一小时都市圈”。半径的缩短，成本的降低，必然带来产业重组和人口流动。

　　以往的城市管理体系，导致“麻雀虽小五脏俱全”，资源的自由有序流动，一直存在着人为的藩篱。资源重组的内在冲动，在可以想见的未来，将极大地冲击目前画地为牢的行政管理体系。

　　一些基本的公共服务，例如交通执法部门，仍然具有属地化特征；而包括教育、特别是高等教育在内的部门，属地化特征已然开始模糊。这也是保定等城市积极主动争取相关产业转移的动力。

　　如果一座城市是一只“小麻雀”，区域一体化意味着出现了一只“中麻雀”或“大麻雀”，其五脏六腑不再局限于一地，而是分散在城市群的各个角落，这无疑又将带来规模和效率上的极大提升。

　　在另一方面，政策制定者可能也吸取了之前城市管理的一些经验教训。以北京城郊为例，最近十余年来，出现了回龙观等纯粹居住的大型社区。同时，由于就业和休闲仍在市内，造成每天半径过长的长途跋涉，给交通和环境带来极大压力，拥堵严重，雾霾频繁，民众牢骚满腹。

　　从城市规划的角度，科学合理地布局多个产业和休闲中心，使民众就业和休闲的半径缩短在三五公里之内，方是人口密度很大的城市化可持续发展之路。这一点，对人口千万的超级城市尤为关键。京津冀一体化进程中，产业布局被置于优先位置，将改变北京“睡城”不断外延、甚至外延到河北的局面。产业重组和人口流动逐渐有序展开。

　　在“中麻雀”成长的同时，五脏六腑的协同机制必然重构。尽管北京和天津的一把手皆为政治局委员，却没有约束河北这只“小麻雀”的权力。同时，河北尽管级别偏低，对北京和天津的一些做法也不是没有不同的看法和意见。10年之前，这一地区曾经签署《环渤海区域合作框架协议》。

　　但是，其合作局限于一些会议和较小的项目上，区域一体化的政策努力仍然不足。在京津冀一体化业已步入实操阶段的今天，仿效一些国家的大区机制，或者欧盟委员会机制，“小麻雀”让渡一些管理权限，“中麻雀”集中一些管理权限，当是必然的选择。

　　“中麻雀”重构的管理体系中，财政横向转移支付则需要新建。这将改变京津从河北平价调水、河北也不为京津地区的雾霾埋单的扭曲格局。而这，又将极大地改变中央与地方的关系，其长远的影响，难以估量。（特约评论员 杨中旭）