基层首创 酝酿“农地新变”

　　土地是农民的命根，也是财富之母。如何将农村集体土地从资源转化为资产、资本，赋予农民更多的财产权利？在十八届三中全会和中央农村工作会议前后，土地制度改革热潮在各地涌动不息：农村经营性建设用地的出让、租赁、入股及综合开发利用；承包地经营权抵押、担保及流转信托、规模经营；宅基地抵押、担保、转让；征地过程中让农民获得更多的土地增值收益……一系列带有突破意义和借鉴意义的试验，甚至包括一些有争议的首创尝试，都在拉开地权博弈的大幕，同时努力探索保障和发展农民土地分配权益的种种路径。

　　权利之变：完善农地产权体系，赋予农民更多样化的物权

　　“农村资源要盘活，就要通过农村产权交易平台进入市场。交易价格可由村民与承包者商定，也可采取竞价方式。”广东梅州市蕉岭县委书记温向芳说，“最终让农民获得最大的收益。”

　　2013年11月初，蕉岭县成立农村产权交易中心，出台了该省第一部《农村土地承包经营权流转管理办法（试行）》，农村土地承包经营权、宅基地使用权等都在交易范围内。

　　在将农村存量土地要素盘活，激发更大生产力的同时，一些土地流转过程中带有明显行政色彩。半月谈记者多地采访发现，对土地流转，不少地方都制定明确的“工作目标”。当遇到农民不愿意流转土地给公司或大户时，一些基层官员往往认为农民觉悟不高、宣传力度不够。个别省份甚至提出，“力争到2015年，新型农业经营主体经营面积占承包耕地50%以上”。部分专家担心，如果操作不慎，很容易变成运动式土地流转，反而伤害到农民的财产权益。

　　作为农民最重要的财产，农民住房以及“随房而走”的宅基地究竟如何转让，广受社会关注。记者调研发现，虽然目前我国政策尚未完全放开农村宅基地流转，但是民间已经形成了一个初级的宅基地交易市场。随着农民从“农村向城市”、“偏远农村向近郊农村”迁移加快，自发买卖农房逐年增多，但由于没有明确法律规定，农房存在“隐性”买卖、随意定价、纠纷多发等现象，宅基地使用权流转亟须破题。

　　浙江温州乐清市的农房跨村“农对农”买卖可谓这一领域改革探索的先锋。自2009年以来，乐清市在农房和宅基地确权、登记、颁证基础上，突破“农房只能在同村社员之间买卖”限制，将买卖范围扩大为全市农业户口人员。这一“破冰”之举让农民对自己的房屋有了处置权。与一般房屋转让登记不同的是，乐清市农房买卖需村委会出具出卖方不止一处房产的证明，以及出卖方签署不再申请宅基地的承诺书。

　　据了解，乐清市农房买卖并不改变农民原有的村集体经济组织社员关系。“原有的社员权不变，卖房的人仍旧是村集体经济组织成员，享受集体资产的分配权，买房的人仍旧是原来村集体的社员，并不因买了房就在房屋所在村集体享有社员权。”乐清市农业局党委委员金龙坤说，这样做有利于维持村集体成员稳定，也有利于将社员资格与农房买卖相分离，促进交易进行。

　　受访农民认为，农房可以在全市“农对农”买卖，相当于给了农民选择权，至于用不用这个权利，农民自己会权衡考虑。

　　据乐清住建部门统计，自农房交易改革以来，乐清全市成交农房4397件（含同村、跨村），总面积779303平方米。平均每年成交1000余套，交易秩序平稳，没有出现农民“卖房潮”、无处可居等影响社会稳定的情况，受到农民普遍欢迎。

　　随着城镇化带来的“拆迁收益”继续扩大，农民对农房的“惜售”更为明显，不少农民已经意识到自家农房升值的潜力，宁肯空置也不卖。金龙坤认为：“农民‘惜售’农房是好事，说明农民更理性，这丝毫不影响农房交易改革的重要意义。”

　　经营之变：“土改”创新突破现实瓶颈，让农民获得更多发展权

　　曾引起争议的嘉兴“两分两换”是在土地承包经营权和宅基地使用权方面较早的改革探索。自2008年开始，浙江省嘉兴市开始实施“两分两换”试点，探索将“宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”，让农民的生产和生活资料变成“有价资产”，增加农民财产性收入，解决农民的社会保障缺失问题。

　　“两分两换”通过财政和政府提供融资支撑，实现“房等人”、“流转金等人”，让老百姓看见实实在在的利益。嘉兴市南湖区余新镇党委书记毛扣军说，镇里土地流转每亩一年给农户租赁费600元，租赁费每3年提升10%，租赁费按年结算。考虑到物价上涨因素，农户也可不要钱，每亩保证600斤稻谷。宅基地可以异地置换政府统一规划建设的联排别墅，也可以按照“拆一还一”的政策，选择已建成小区的公寓房，还可以按照每平方米1000元的补偿直接拿现金。

　　通过农民住房空间置换，嘉兴城镇化推进加速，宅基地置换后腾空出来的土地可做工业用地和商业用地，保障了农民进城后的产业支持；农民土地流转后，吸引社会资本投资现代农业，大大提高土地经营效益。试点几年来，嘉兴农村整体布局得到优化。目前试点农户居住的布局城镇集聚度一般都在50%以上，农村建设规划布点大幅减少。

　　在承包地、宅基地流转问题逐步获得解决的同时，部分希望扩大规模的承包者遭遇到资金瓶颈。由于土地是从不同农户中承包过来的，承包者不能拿到土地的承包使用经营权证，因此难以获得银行贷款的支持。

　　为此，广东蕉岭特别重视同步建立农村信用体系。蕉岭县金融工作局局长张卫告诉记者，如果信用好，农户可在不用抵押的情况下进行信用贷款，额度是1万至5万元。针对需要较大数额贷款的农户或企业，蕉岭探索的突破口是，根据企业与农户签订的合同期限，通过农村产权交易中心，给承包者颁发一个土地承包经营证。“合同到期了，土地证也就到期了，这就可以解决贷款难的问题。”