中国人民大学教授郑功成

　　郑功成：对迟延退休者应有补偿

　　人大教授郑功成表示延迟退休不应与养老金收支挂钩，延退时应返还“多缴少拿”部分

　　在养老金改革方面，郑功成教授的观点与市面上流行的观点颇为不同。比如，他认为大众对于“养老金缺口”存在误读。在他看来，个人账户的亏空，是历史和改革中遗留的问题，政府应对其负责；而除此之外，养老金是盈余的，当期不存在缺口。因此他说，谈“缺口”，要看是过去的，现在的，还是将来的，后两者并不存在缺口。在厘清历史与现状之后，他论及养老金问题围绕“公平”这一概念，也正本清源，从养老制度的不同层面的“公平”谈起。

　　■ 人物简介

　　郑功成 中国人民大学教授，全国人大常委会委员，长期从事社会保障、收入分配及与民生相关领域的研究，是国内社会保障、商业保险等学科领域的重要开拓者之一。在社会兼职方面，他也是国务院医改首届咨询委员，人社部专家咨询委员。 新京报记者 王叔坤 摄

　　实行全国统筹方可化解“历史负担”

　　尽快实现基本养老保险基金全国统筹不仅是优化职工基本养老保险制度的金钥匙，也是这一制度公平性、互济性、流动性与可持续性的集中体现。

　　新京报：你认为深化职工基本养老保险改革的关键是全国统筹，这应该怎么理解？

　　郑功成：只有实现全国统筹，才能使这一制度公平筹资和市场经济条件下法定劳工成本负担公平的目标得以实现，才可以在厘清社会统筹与个人账户关系的条件下彻底根治统账结合模式异化与基金余缺并存的现象，促使制度正常发展。

　　全国统筹也是使名义缴费率降低成为现实的前提条件，它可以即时厘清历史责任与未来责任，使个人账户的空账规模得以固化，并使财政补贴责任边界得到厘清，最终使历史负担得到合理化解。

　　全国统筹带来的其他的好处还包括降低制度运行的成本，提升效率，实现养老保险基金集中管理与有效投资等等。最终是使这一制度从沦落为地方性制度安排真正回归到国家统一制度安排的法定轨道上，而这一制度的优化定型又会为机关事业单位养老保险改革提供成熟的参照。

　　因此，尽快实现基本养老保险基金全国统筹不仅是优化职工基本养老保险制度的金钥匙，也是这一制度公平性、互济性、流动性与可持续性的集中体现。

　　新京报：统筹层级过低带来哪些问题，这是现有制度的最主要问题吗？

　　郑功成：从在全国范围内的广泛调研情况来看，职工养老保险地区分割统筹确实带来很多无法解决的问题。

　　首先是在地区分割统筹的情况下，劳动力的自由流动与迁徙必然存在障碍，因为从一个统筹区域流向另一个统筹区域时的养老金及相关权益绝不是靠一个转移接续办法便能够维护的。

　　其次，因不同地区劳动者的年龄结构与抚养比不同，实际缴费率必然相差悬殊。比如东部是劳动力主要输入地，人口相对年轻，企业实际缴费率偏低，而中西部地区以及老工业基地因为人口老龄化较为严重，使得实际缴费率偏高，高低之间差别在3倍以上。这不仅严重地扭曲了应当公平的筹资机制，而且亦与地区协同发展的取向明显相悖。

　　再次，地区分割统筹的直接后果是不同地区养老保险基金收支余缺分化，有的地区即使实际缴费率很低也会有大量基金结余，有的地区虽然实际缴费率高却依然缺口不断扩大，从而扭曲了统账结合模式，危机到了制度的可持续性。

　　以广东为例，其基金累积规模越来越大，但因并未实现真正意义的省级统筹，结果是原本追求现收现付的社会统筹基金在部分地区大量结余，而在另外一些地区，原本应该实账运行的个人账户成为空账，这其实是全国的缩影。

　　区域分割还导致基金无法有效投资，贬值风险随着基金结余增长而增长等等问题。因此，地区分割统筹格局确实是现行制度诸种问题或矛盾的关键症结所在，已经成为阻碍“人人享有基本养老保险”目标的根本原因。

　　一旦实现了全国统筹，则所谓的基金“缺口”就不再存在，社会统筹基金便能够真正实现预算管理，个人账户亦不会再增添新的空账，而政府、用人单位与参保者个人的责任边界也就能够清晰地界定了。

　　新京报：按照你的说法，也就是说现在养老金是有钱的，只是区域分割统筹造成了地区性的缺口，应该怎么厘清“缺口”的实质含义？

　　郑功成：所谓养老金缺口是指养老保险基金收不抵支的状况。它分为三种情形：一是当期出现的收支缺口；二是历史留下的收支缺口，即所谓历史欠账；三是未来收支缺口，即预测可能在若干年后出现的收不抵支现象。

　　如果不加定语，养老金缺口就是指当期收不抵支状况。我注意到，被媒体不时报道的养老金缺口问题，其实是一个被人有意或无意地模糊化了的说法，因为它往往将历史的、当期的、未来的混淆在一起。

　　由于职工基本养老保险制度是法定的全国性制度安排，而全国的养老保险基金每年都有结余，完全不存在缺口问题。

　　我现在担心的恰恰是所积累的基金在贬值。而历史留下的缺口确实存在，这是从现收现付制向统账结合制转化的必然结果，它并非是新制度带来的缺口。

　　对于一些人预测未来可能出现的缺口，它确实需要认真应对，但也只是预测。决定未来收支缺口的因素有很多，这些因素都会发生相应的变化，那么，当前预测的结果自然也会发生变化。

　　因此，正常的心态应当是既不能将历史欠账视为当期缺口，更不能将对模型预推的未来缺口等同现实缺口。

　　逐步延迟退休年龄的依据不应是为减少养老金支出，它应当是对人的生命周期、劳动力供求与代际负担公平进行合理调整的需要。 ——郑功成 　历史欠账需“长时间”解决

　　个人账户空账是制度变革前数十年遗留下来的，只能用历史的方法来化解，即计划经济时代数十年积累的历史欠账只有用数十年来化解才符合历史的公正原则。

　　新京报：你说过个人账户空账是历史欠账，这应该怎么弥补？

　　郑功成：目前引起广泛关注的个人账户空账确实是因制度转型而出现的历史欠账。因为我国现行的统账结合型养老保险制度，恰恰是从计划经济时代的现收现付型制转化而来的，这种转化因加入了完全积累型的个人账户而必然出现历史欠账。

　　换言之，新的养老保险制度打破了原有的养老保险代际关系自然传承的惯例，这一代人既要继续承担支付已经退休的老年人的养老金的义务，又须为自己个人账户储备养老金，故而必然带来双重的养老负担。

　　因此，现实中的个人账户空账其实是传统制度向新型制度转型所必然出现的现象，它是制度变革前数十年遗留下来的，也应当且只能用历史的方法来化解，即计划经济时代数十年积累的历史欠账只有用数十年来化解才符合历史的公正原则。

　　解决途径无非有两种：一种是学智利，也发行数十年的特种国债，一次性做实个人账户；一种是在尽可能做实新的个人账户的同时，继续通过财政补贴等途径逐步消化。

　　无论采取哪种方式，都应当是需要多届政府共同分担的责任。因此，那种指望着既没有空账又不让政府负债的想法其实是很幼稚的想法。比较合理的取向是尽快通过实现全国统筹来避免新的空账出现，同时制定一个10-20年的旧账化解计划稳妥推进。

　　新京报：就现状来说，养老金的收支情况怎么样？

　　郑功成：当前养老保险的财务状况总体良好，有三组数字支撑。

　　一是审计署2012年对全国社保财务的审计报告，2011年全国职工基本养老保险基金累计结余比2005年底增长413.40%。

　　二是人社部公布的2012年全国职工养老保险基金收支状况，当年总收入19693亿元，总支出15502亿元，结余4191亿元，累计结余达23667亿元。

　　三是财政部在2013年“两会”期间向全国人大提交的社会保险预算报告，2013年全国社会保险基金预算收入3.28万亿元，预算支出2.79万亿元。事实上，最近财政部报告上半年的社会保险预算情况时，累计结余已经达到了3.9万多亿。

　　上述数据已经十分清晰地反映了职工基本养老保险财务状况良好。

　　有人说这种结余中有财政补贴部分应当扣除，这是不懂社会保险制度常识所引起的，因为这一制度在德国产生以来就是由政府分担责任的，何况我国的财政补贴事实上还只是对计划经济时代必须负责到底的中老年职工的历史欠账的一种补偿。