津贴补贴乱象调查：职能部门成津贴腐败重灾区

　　新闻背景

　　由监察部、人力资源和社会保障部、财政部、审计署共同颁布的《违规发放津贴补贴行为处分规定》，8月1日起施行。

　　规定解释说，本规定所称津贴补贴包括国家统一规定的津贴补贴和工作性津贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴以及奖金、实物、有价证券等。

　　规定明确，有“超标准缴存住房公积金”、“以有价证券、支付凭证、商业预付卡、实物等形式发放津贴补贴”等12种行为之一的，将给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

　　职能部门、富裕地区、创收事业单位是重灾区

　　“津贴补贴乱象”直击

　　近年来，中央加强了“小金库”清理以及违规发放津贴补贴查处工作，但违反规定敢于触碰“红线”者仍屡见不鲜。

　　2013年6月，审计署审计长刘家义向全国人大常委会作2012年度审计报告时说，对53户中央骨干企业的审计调查发现，一些企业违规发放补贴、购买商业保险等达到5.57亿元。

　　记者在调研中发现，职能部门、富裕地区、创收事业单位是“津贴补贴乱象”的重灾区。

　　职能部门易滥发

　　记者在调研中了解到，职能部门分配公共资源的权力较大，获取更多津贴补贴的可能性就比较大，而提供公益服务为主的部门滥发津贴补贴的几率则小得多。

　　当前，我国公务员工资由职务工资、级别工资、津贴(包括地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、特殊岗位津贴等)和奖金等构成。其中，前两项实行全国统一标准，由中央和地方财政支付，已于2006年开始执行；后两方面则主要由地方财政支付，目前尚未规范执行到位。

　　在实际操作中，津贴补贴资金来源除地方财政资金外，还有一些部门的自有资金，如行政事业性收费等。因此，津贴补贴乱象往往出现在拥有审批权、征收权、罚没权的部门。

　　对于这种现象，不但群众意见很大，公务员群体内部的意见也很大——明明在同一个地区，不同部门收入差距很大，甚至相同部门不同单位、不同岗位收入差距也很大。

　　“举个最简单的例子，很多机关都有食堂，价格相仿，但品质却相差很大。”中央党校一位不愿透露姓名的教授说，“对此坐视不理，等于变相鼓励‘寻租’。这种现象不解决，某些‘政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益个人化’的倾向就会愈演愈烈。”

　　富裕地区易多发

　　首都经济贸易大学教授杨河清对记者说，2006年，我国开始对中央机关、各省市津贴补贴发放进行清理规范，滥发津贴补贴现象曾经一度好转。

　　“近年来，公务员工资一直没有进行调整，发达地区财力相对雄厚，自行增加了一些津贴补贴项目。”这位专家说，“这导致地区间收入不合理差距有所拉大。”

　　有调查显示，某机关单位仅通讯费就设置了“住宅公务电话包干费”、“无线通讯工具补贴”、“通讯补贴”、“特殊通讯费”4个补贴项目。

　　“通讯费、电话费、生活补贴、岗位津贴等名称各异、花样繁多的津贴补贴这一两年在一些富裕地区层出不穷。”杨河清说，“这客观上拉大了与艰苦地区、边远地区、基层公务员的收入差距，很不公平。”

　　还有一种现象值得回味，由于省财政、市财政、区县财政情况不同，在一些发达省份，某些在区县工作的公务员能够享受从国家到区县的多级津贴补贴，收入反而比在市级工作的公务员高，而市级公务员又比在省级单位工作的公务员收入高。

　　创收事业单位更易发

　　记者在调研中发现，与机关相比，一些能够创收的事业单位在津贴补贴发放上有过之而无不及。其中，群众意见最大的是那些垄断部分资源、行使某些职权而又被划为事业单位的机构。

　　深圳市租赁中心这一处级事业单位的“史上最牛工资”曾引起广泛关注，审计结果则证实这家单位人均工资30余万元、最高工资74万元并非“浮云”。

　　“有的事业单位是借公共资源肥了自己的口袋，更为重要的是我国法律法规对于事业单位的创收哪些该上缴、哪些可自行发放没有明确的规定。”杨河清说。

　　中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南说，针对津贴补贴乱象，我国要尽快调整机关事业单位工资结构，规范各地自行发放的津贴补贴，加快健全地区附加津贴制度，平衡地区之间公务员的收入水平，建立职务与职级并行的制度。

　　专家建议结合工资收入分配制度整体改革推进

　　实现公务员“阳光工资”

　　对于8月1日起施行《违规发放津贴补贴行为处分规定》，专家普遍认为，规定的出台把党内规定转化为政府规章，进一步增强了约束力，对违规发放津贴补贴行为敲响了警钟，建议加大执行力度，切实给违规者戴上“紧箍”。

　　违规发放津贴补贴未得到较好治理

　　“国家从设置公务员制度以来，就在强调禁止违规发放津贴补贴，国务院有关部门也有类似规定，但都没有得到很好执行，违规发放津贴补贴行为并未得到较好治理。”国家行政学院教授竹立家说。

　　2009年中央纪委发布《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，2012年3月印发《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，以及2013年2月下发的《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》，都对违规发放津贴补贴等行为作出禁止性和处分性规定。

　　“问题没有得到较好治理，原因就在于违规成本太低，一些机关单位财务制度不公开不透明，缺乏有效监督。”竹立家在调查研究后发现，去年有近6亿元的财政资金在体制外循环，一些机关单位的“一把手”把这些资金放在“小金库”里使用，怎么使用领导说了算，非预算运行管理。

　　中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，这些“隐性福利”要么拿公共财政资金发福利，增加纳税人负担；要么拿预算外资金发放，以权谋私，已经成为“腐败福利”或者“隐性腐败”。

　　规定出台有利于治理违规发放

　　四部门联合发布的规定，明确了津贴补贴的范围。

　　“这是一个很广泛的定义，适用对象上具有高度的周全性、概括性，有利于整治以各种各样名目发放的津贴补贴或福利好处。”中国政法大学法学博士龙凤钊对记者说。

　　规定列举的责任范围，不仅将行政机关公务员纳入，也把法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中参照公务员管理的工作人员纳入进来。

　　“现实中，很多有‘创收效益’的事业单位，违规发放情况与行政机关相比有过之而无不及。本规定将此纳入，有利于治理事业单位中的这一问题。”龙凤钊说。

　　竹立家认为，规定的出发点很好，但从处分力度来讲，还是偏轻。“很多纪律处分以及行政处分对一些违规者来讲，起不了多大作用。尤其像‘以发放津贴补贴的形式，变相将国有资产集体私分给个人’的行为，触犯法律的必须移交司法机关处理，不能仅仅停留在行政处分层面一罚了之。”竹立家说。

　　专家担心实施有难度建议加大执行力

　　“规定涉及的面很广，有很强的概括性，立意也是很好的，但实施起来会有一定的难度。”中国社会科学院法学所宪法、行政法研究室主任周汉华坦言。

　　他认为，从体制机制上讲，公务员工资收入构成薪酬体系当中工资占较小部分，很大部分是各种津贴补贴，这就对一些津贴补贴的发放是否违规难以确定。这种薪酬体系历时较长，现象比较普遍，很多情况下被认为是约定俗成的东西。

　　“由于公务员工资制度不合理，存在总体收入偏低，部门、地区、职位实际收入差别较大的情况，所以，通过一些虽然违规但却有合理性、必要性的津贴补贴来弥补，实际上获得了人们的一定理解和支持。因此规定需要结合工资收入分配制度的整体改革，在目前情况下，也只能以部门规章的形式做试验性推进。”周汉华说。

　　周汉华指出，规范政府部门的政策法规很多，关键要看执行。治理违规发放津贴补贴，需要实现公务员阳光工资，改变收入构成，让津贴补贴项目越来越少，简化收入构成项目。另外，规定的出台还需要配套系统的细则，防止出现漏洞。

　　“最根本的还是要收紧公家的‘钱袋子’，进行公共财政预算改革。”竹立家强调。