上海“漂流猪”事件闹得沸沸扬扬，结果以由嘉兴的8位养殖户成为最终买单者，确实让人有点意外。原因是由上海提供的猪尸上的17个耳标(动物电子标签)，除信息缺失外，8个耳标均属于嘉兴养殖户，各养殖户因此被分别处以3000元以下的罚款。但是，嘉兴市相关管理部门始终坚持：不排除嘉兴河道中的死猪漂入上海，嘉兴以外地区的死猪也有流入。事件似乎结束，但事件中的故事耐人寻味。

　　基层防疫力量薄弱

　　随着养殖业的不断壮大发展，养殖业引发的环保问题也逐渐凸显。科学养殖要求养殖密度要合理，养殖密度太高不利于畜禽健康成长。有报道指出，黄浦江死猪或许正因为“养殖密度高”导致死亡，并且处理不当，随意抛弃，对环境的污染都不可小觑，从养殖户到相关监管部门，是否对养殖也可能产生污染作了充分预案？从源头的饲料，到养殖过程中的安全控制，到养殖业产生的垃圾废物处理，是否都本着维护公共利益的宗旨进行？

　　一些地方制定了对死猪处理的补贴政策，如每头20公斤的死猪可获补贴80元，但事实上，这项补贴政策很少得到落实。根据嘉兴市公布的数据，2012年全市共无害化处理死猪32.56万头。作为传统的生猪养殖密集区，目前嘉兴全市的养猪户已经超过了10万户，全年的生猪饲养量是734万头，按照当地畜牧部门的说法，生猪的正常死亡率约为3%，现有的近600个处理池已经远远无法满足对死猪的处理需求。

　　嘉兴南湖区计划兴建一个病死动物湿化法无害化处理中心，对全区的病死猪进行统一处理，这被视为上策。该项目总投资预计为1635万元，计划2014年建成。然而，这样一个无害化处理中心，面临选址困难等诸多障碍，目前还只是停留在设计阶段。据报道，由于兽医师紧缺，当地活猪出栏前的快速检测只能是在各村聘用“协管员”承担。平时，大多数农户一般都是自己给猪看病。一旦发现猪有染病征兆，养殖户就会立即给猪加量喂药。另外，猪饲料中加抗生素添加剂也不稀罕。基层公共卫生防疫力量可见一斑，防疫力量需要大力加强。

　　应急预案缺失

　　嘉兴新丰镇养猪第一大村竹林村负责治污的工作人员王贤军称，全村有1400多户，家家都养猪，生猪养殖占全村居民收入的85%。全村已建猪舍面积43万平方米。自2012年冬天以来，死猪现象特别严重，记录显示，1月份10078头，2月份8325头，平均每天300多头。他表示，有的乳猪得病，一死就是十几头。收集的死猪消毒掩埋，但因为村里的土地有限，没有这么多地方掩埋。

　　有趣的是，《焦点访谈》揭露“死猪漂流”的原因是死猪贩子被抓。如有一贩子买卖死猪几年“赚”了800多万，死猪的去向是当“鲜肉”卖，或做成“食品”卖。当地村民把死猪卖给贩子，一头可得50元。但2012年终于采取行动，判处一批贩子后今年就没人“收购”了。

　　值得注意的情况是，“没有疫情”与“没有乱弃”是两码事，“没有疫情”与这些死猪有没有污染风险更是两码事。突发公共卫生事件发生后，卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估，初步判断突发事件的类型，提出是否启动突发事件应急预案的建议。问题是，漂流猪事件还没有制定应急预案，启动预案也就无从谈起。

　　政府间有效协作不足

　　突发公共卫生事件应急条例》规定，地方各级人民政府及有关部门和单位要按照属地管理的原则，切实做好本行政区域内突发公共卫生事件应急处理工作。我们有许多问题需要追问：死猪事件的背后有无行政不作为，监管不给力等隐性因素？嘉兴媒体也曾报道当地养殖密度大、环境透支严重、少数养殖户随意丢弃死猪现象，为何直到黄浦江上突然漂来大量猪，才引起多方关注？生产、养殖方式的改进，环保意识、动物防疫问题的强化培训、无害化处理的奖补措施等，有多少可以多部门积极合作的工作被长期忽视了？《国家突发公共卫生事件应急预案》对应急反应措施中各级人民政府职责的规定，要组织协调有关部门参与突发公共卫生事件的处理。但一个关键的问题是，本行政区域却成了应急处置的一个束缚，在漂流猪事件超越一个行政区域规定的时候，政府间的共同行动却明显缺失。

　　面对该突发事件，各方轻描淡写式的回应让人很无语。上海有关部门开始只是称这是从浙江漂流下来的死猪，言下之意，与上海无关；然后又声称“上游无疫情”，现在又自相矛盾地说“疫病非人畜共患”；当地水务部门表示水质达标，“数据正常”。面对河面上到处飘浮着死猪，河道两岸垃圾肆虐的场景，这样的结论显然难以服众；本来应该承担主要调查职责和善后处理的环保部门却向公众哭述困难，声称由于死猪数量太大，本地已难以处理。浙江农业厅的“冻死说”和“习惯说”，更是难逃推卸责任的嫌疑。农业部“无大规模动物疫情”和“已做无害化处理”的说辞，也涉嫌瞒报事实真相。

　　平心而论，同一流域的公共治理，不同地区不同部门之间，应资源整合信息共享，一旦出现紧急情况，可以精诚合作快速反应。“漂流猪”并非偶然事件，当政府、养殖户、非法商贩纠结于经济、观念、市场、法制等多种因素时，我们惊奇地发现，如何安全地处理死猪却成为其中一个最轻的砝码，这不能不成为应对突发公共卫生事件值得研读的一个案例。

　　【对策】

　　打好公共卫生应急“组合拳”

　　漂流猪等一系列公共卫生事件不时出现，让我们意识到，仍然需要持续加强公共卫生领域的突发事件应急处置能力建设，在应急管理决策、组织机构的组建和指挥、协调、控制等方面大力提升应急管理水平。

　　首先，进行事件处置的评估。

　　进行事件处置的评估是《应急预案》中事件善后处理的应有规定，评估内容主要包括事件概况、现场调查处理概况、病人救治情况、所采取措施的效果评价、应急处理过程中存在的问题和取得的经验及改进建议。各政府部门依据统一的部署具体负责各自领域和职责范围内的风险评估工作，其风险评估项目由其本身所承担的行政职能所决定。要依托现有的应急管理组织架构来开展风险管理工作，较好地实现风险管理工作与应急管理工作的有效连接。这些评估报告的意见，要体现为本级政府和上一级政府卫生行政部门的制度性改进。

　　事件发生之后，我们开始看到中央政府部门的行动改进。农业部已经发出通知，要求各地畜牧兽医部门切实加强动物防疫工作，防止发生区域性重大动物疫情；严格监督做好检疫不合格动物、动物产品的无害化处理工作，严防病死动物进入市场。

　　其次，修补政府监管职能的缺失。

　　此次漂流猪事件牵涉水务、环保、食品安全等部门，而且是横跨江浙沪的跨地域事件，这也就决定了问题不能是单个部门、单个地域单打独斗，需要多部门、多地域建立生态环保的应急联动机制。从预警到控制，从信息公开到联动协调，都需要相关部门的统一协调行动。

　　小政府大社会一直是政府改革的方向。政府职能改革无论怎么改，公共卫生事件的政府监管尤其是跨政府间的监管，是一个值得关注并需要妥善解决的问题。在预案管理与更新的过程中，必须要根据突发公共卫生事件的形势变化和应急管理实施中发现的问题，及时进行更新、修订和补充。

　　再次，切实建立自媒体时代的公共沟通机制。

　　在自媒体时代，公众不是旁观者，公共参与的自觉性和责任感更加突出，公共部门无视民意“闭门造车”显然已经行不通了。在突发事件处置过程中公开信息，自觉主动回应公众，才能在政府和公民的良性互动中获得公众的最大支持。要完善信息发布机制。这需要更新媒体管理观念，使其真正成为突发事件应对中的一个主动过程和基本环节。要对现行的应急新闻发布预案进行修订，使之尽可能地简化和细化，提高可操作性。应当结合关键工作流程的开发和优化，用制度化的授权替代其中一些临时性的协调、决策和审批行为。

　　最后，不断完善公共健康风险管理制度。

　　应对社会公共危机的能力已成为衡量政府管理水平的一项重要指标。如何建立一套比较完善的公共健康风险管理机制，形成有效的政府制度安排，及时有效地处理危机，已成为政府公共卫生应急管理能力建设的重要课题。“漂流猪”事件的突发登场，以至于政府突然发现，如何规范“低、小、散、乱”的养猪模式，形成协调机制管好“猪的一生”，竟然成为一个问题。

　　因此，有必要从突发公共卫生事件应急管理的角度制定相应制度，以防止类似事件发生后相关职能部门如此手忙脚乱或推卸责任。政府要以促进健康为目标，以突发事件应急处置为重心，将注意力的分配和资源的投入科学分配于应急管理的各个阶段与环节，健全制度体系。

　　(作者单位：武汉理工大学管理学院)