特大城市转移人口“落不下”，中小城市“没人去”，中国的城镇化道路将何去何从？

　　2012年9月7日，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在出席省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会时，非常形象地描述了城镇化过程中应注意的路径选择。

　　“上世纪30年代，我国有一位地理学家胡焕庸，他画了一条线，一直被国内外人口学者和地理学者所引用，称为‘胡焕庸线’。这条线从黑龙江的黑河到云南的腾冲，大致是条45度的倾斜线。当时，这条线东南方占36%的国土居住着全国96%的人口，所以他断定这条线的东南方是最适合人居的。这些年也确实是东南方发展得快，人口聚集得多。”李克强说。

　　这位决策者有些担心，“目前，中小城市发育不够，小城镇数量多但规模小，集聚产业和人口的能力十分有限。怎样找出有效的办法，积极挖掘现有中小城市发展潜力，更好发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市，也是一项紧迫的课题。”

　　他的担忧，折射出城镇化进程中的路线难题。此前数年间，坚持大城市为主体的城镇化路线和兼顾中小城镇的城镇化路线几经交锋。

　　伴随着技术进步，特别是高铁的遍地开花，路线之争有所妥协。2012年7月，李克强在湖北考察期间指出，在有条件的地方形成各具优势的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。要注重体制机制创新，打破行政区域限制，使各类生产要素自由流动、优化配置。

　　谁来承载？

　　在选择城镇化模式上，中国长期存在小城镇派和特大城市派之争。中央农村工作领导小组副组长陈锡文和住建部分管全国城乡规划的副部长仇保兴，力主在城镇化进程中，不可轻言放弃小城镇。

　　陈锡文从粮食安全的角度阐述道：“2011年城镇居民每人消费主要水平，比如说新鲜疏菜每个人要比农民多出28%，食用植物油24%，猪牛羊肉51%，禽蛋87%，水产品两倍以上。”伴随着城市人口的增多，粮食需求不断增大，而农业人口却在减少。

　　仇保兴亦提出警告：“拉美、非洲一些国家把人口都集中在一两个大城市，农村没有人、大城市承受力不够，这样农村和城市就都不行了。”大城市的活力无法直接辐射到农村，而农村的新鲜农产品又因物流不畅等原因没法进城，“大小齿轮中间少了一个中齿轮”。

　　但仇保兴也承认：“近20年来，我们进入小城镇的人口降低了10个百分点。”

　　这位有着经济学和规划学双博士头衔的学者型官员告诉《中国新闻周刊》，重要的是财税体制上的不匹配，“几乎所有政策都是绕过小城镇，直奔田头”。

　　由于政治地位低，小城镇天然处在劣势。2007年，浙江省推出强镇扩权改革，为一些工业强镇未来升格为“市”提前铺路。嘉兴市嘉善县西塘镇时任镇委书记沈国强和浙江省发改委体改处处长洪荣喜当时在接受《中国新闻周刊》采访时透露，强镇扩权之前，镇级财政的八分之七需要上缴。2006年，西塘财政收入2.3亿，留给西塘的，只有2863万。

　　仇保兴说：“大城市有城市维护费；小城镇既没有维护费，聚集力又不够，再来一个土地出让金上交，造成城市结构的两元。”

　　有鉴于此，住建部在政策上有意引导资源向一些小城镇集聚，目前正在探索的方法包括：其一，联合发改委在全国19000余个小城镇中确定1800个重点镇，进行重点扶持；其二，联合财政部评选“绿色小城镇”，要求绿色小城镇有规划管理体制，有相配套的建筑，有配套给排水，最好还能有一个“没有假货的超市”，此外还要试点三网合一、新能源应用等；其三，评选120个历史文化名镇；其四，联合国家旅游局评选特色旅游镇；其五，拟联合农业部推广“一镇一品”发展计划。

　　而陈锡文10年来亦一直严守政策底线，不放松土地用途管制，防止农民利益受损、成为城市流民，小城镇进一步凋敝。2010年1月，他在一个内部场合严肃地讲道：政策的水龙头还拧在我的手里。

　　这位“农村改革之父”杜润生的嫡传弟子，坚持“中国人口较多，单独发展大城市显然不适合中国国情，推进城镇化必须坚持大中小城市和小城镇的发展并行不悖”的观点。

　　然而，坚守政策底线的负面效应亦因此凸显。过于谨慎的“三农”政策，使农地确权步伐有所延迟，农地财产权始终未能归位。上世纪80年代和陈锡文同在“农村改革之父”杜润生手下工作的北京大学国家发展研究院教授周其仁就不止一次“发牢骚”，“三农”政策过于迟缓，拖累了整个改革进程。

　　国土资源部副部长胡存智在2012年3月的一次会议上透露，从2000年到2010年，土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.85倍。如果再考虑到2亿多生活在城市却没有城市户籍的人口，并不能充分享用城镇用地的情况，实际上，土地城镇化的速度更快。

　　这一格局，显然与农地产权改革迟缓直接相关。周其仁告诉《中国新闻周刊》，当集体土地权利模糊之时，侵权就难避免。

　　和周其仁思路接近的国务院发展研究中心党组书记刘鹤，则更多从小城镇的低效率角度，对城镇化路径提出建言。

　　2009年底中央经济工作会议重拾城镇化国策之后，刘鹤在次年1月即发表讲话称，与发达国家作为大城市卫星城的功能不同，中国小城镇的主要特点是生产出口产品，在人多地少的中国，规模经济效率低的小城镇遍地开花，似乎让人难以理解。但恰恰是在这些小城镇中，开始了乡镇企业的创业浪潮，冲击了传统国有企业这个计划经济的根基，并且成为中国加工贸易的主要力量。正是因为这个原因，维护小城镇模式的呼声十分强烈。

　　刘鹤指出，令人遗憾的是，除了资源生态破坏等现象加剧之外，缺乏国际市场将使生产型小城镇的发展失去国际市场支持。因此，大部分小城镇的人口数量都在下降，中等城市的情况也不例外。