以人为本的城镇化、公共财政的阳光理应包含农民工及其子女的社会保障、义务教育和保障房。而土地、财税和政绩考核机制的变革，则是难以绕开的幕后推手

　　3月6日下午，来自国家发改委、公安部、民政部、财政部、人社部、国土部、住建部、农业部等部委的副部长齐聚全国政协礼堂，集体会商110多件有关城镇化的提案。

　　这并不包括来自全国人大代表的百余份城镇化议案。尽管空气、水、食品的安全问题牵动亿万人心，但事关中国未来格局的大战略，则非城镇化莫属。

　　4个月前发布的中共十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动。城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”

　　至此，“新四化”正式取代了上世纪80年代的工业、农业、国防和科技现代化的“旧四化”，成为中国新的发展战略。而中共中央政治局常委、国务院副总理李克强近年来在多个场合反复谈及城镇化对未来中国的巨大意义，亦令这一概念逐渐升温。

　　尽管城镇化在扩内需、落实以人为本的科学发展观方面，有着极大的现实意义。然而，诸多迹象显示，城镇化核心改革仍需破局。

　　内需抓手

　　今年两会期间，中国人民银行行长周小川表示，经常项目顺差与GDP之比，在2012年已经降至2.6%。

　　这一比值，在金融危机爆发之前的头一年，也就是2007年，高达10.1%。

　　外需不振，唯有内需补缺。2009年的中央经济工作会议上，城镇化成为新的内需抓手。

　　中国宏观经济学会副会长王建在最近几年反复强调：只有城镇化才能救中国。

　　2008年初，王建算了一笔账：从2003年到2007年，中国大概增加了1亿城市人口，与之相对应，城市固定资产投资增加了52万亿元。

　　按照2007年城市人口计算，如果城市人口翻一番，中国大陆的消费总额有望翻番，即每年可增加10万亿元以上的消费额。彼时，中国大陆的出口额约为9万亿元人民币。“如果城市人口增加1倍，就是一分钱不出口，内需也能把这一块吃掉。”王建说。

　　2012年2月16日出版的《求是》杂志刊登了李克强的署名文章：《在改革开放进程中深入实施扩大内需战略》。文章称，2010年我国农村居民消费水平为4455元，城镇居民为15900元，城镇居民消费水平是农村居民的3.6倍。按此测算，一个农民转化为市民，消费需求将会增加1万多元。城镇化率每年提高1个百分点，可以吸纳1000多万农村人口进城，进而带动1000多亿元的消费需求，而相应增加的投资需求会更多。目前我国农民工总量达2.4亿人(2012年底达到2.6亿)，其中外出农民工约1.5亿人，农村还有相当数量的富余劳动力，城镇化蕴涵的内需潜力巨大。

　　在接受《中国新闻周刊》采访时，国家发改委城市和小城镇研究中心研究员易鹏表示，如果城镇化追平发达国家，未来还将有3亿人口进城。

　　2012年9月，李克强在出席省部级领导干部推进城镇化建设研讨班学员座谈会时又谈到：城镇化与服务业发展密切相关，“城镇化创造了大量需求，服务业也就起来了”。传统农业自给自足，而城市生产生活很大程度上是相互服务。服务业是城镇就业最大的容纳器。目前，发达国家服务业产值和就业比重都在70%～80%以上，已经形成以服务业为主体的产业体系。比如，欧洲等发达国家在医疗服务方面的支出相当于国内生产总值的10%，美国高达17.6%。我国目前服务业增加值比重只有43%，就业比重只有36%，医疗服务支出比重约5%，发展的潜力很大。

　　“我国目前有1.7亿老龄人口，社会呈老龄化趋势，发展老龄服务和医疗服务，能够形成一个就业容量很大的产业。”李克强如是说。

　　如果内需扩容，产能过剩的难题亦有望缓解。根据国家发改委宏观经济研究院研究员姜克隽的计算，城镇化所带来的内需扩大，足以让钢铁、水泥等支柱产业再红火10年。

　　表与里

　　然而，现实与理想大相径庭。

　　受工业化的强力带动，改革开放35年来，城镇化率从1978年的18%攀升至2012年的52.57%，城镇常住人口达7.1亿。照此计算，留在农村的常住人口为6.4亿，已经不足总人口的一半。

　　只是，根据中央农村工作领导小组组长陈锡文、国家发改委城市和小城镇研究中心主任李铁等人的计算，户籍城镇化率仅为35%左右。

　　这之间17个百分点的差额直接体现在数亿农民工没能获得相应的公共服务。2008年，《劳动合同法》正式实施，城镇人口的社会保障水准骤然提高。而陈锡文去年9月在一次演讲时透露，农民工在城里缴纳的社会保障状况不令人乐观。2011年，缴纳医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险的农民工占农民工总人口的比重分别为18.6%、16.4%、27%、9.4%；而缴纳住房公积金的农民工比重还不到3%。

　　远虑导致近忧。3月10日，北京市海淀区百旺商城两位来自河南的售货员表示，在未签劳动合同、也无社保的情况下，不足3000元的收入仅能维持基本开销，其他消费则可望而不可即。

　　正在起草城镇化规划的发改委人士表示，如果背后衔接了公共服务均等化，户籍本是中性制度，“但问题在于，当前的户籍制度与太多利益挂了钩，社保是最大的一块”。

　　3月9日，在参加两会沙龙——“新四化”下的中国城镇化之路时，全国青联委员、宁波市海曙区区长吴胜武表示，通过城镇化扩内需的设想受到了收入分配格局的制约。其中，农民工未能市民化是主因。

　　陈锡文在前述演讲时表示，有关部门在武汉做的调查分析显示，一个农民工如果在武汉市就业，用人企业如果按规定，把工人必须缴纳的社会保障都交上，每月需花费516元。加上农民工自己缴纳的166元，合计为682元，一年为8000多元。“刚才讲了缺口很大，缴纳的平均比例不到20%。真正要让农民工变为市民，那么巨大的社会保障的缺口怎么解决？”

　　在农民工社会保障存在巨大缺口的背景下，却出现了“伪城镇化”潮流。前述国家发改委官员今年春节返乡之时，与东部某省6个乡镇负责人晤谈，得知这6个乡镇均将城镇化列入重点工作范围，极力推动农民集中居住。

　　“问题是，农民集中居住之后，并未得到实质性的社会保障等好处，”发改委官员说，“乡镇倒是多出了集体建设用地。”

　　在城镇化业已列入官员政绩考核范围之际，2012年全年城镇化率提高了1.3个百分点，起草城镇化规划的发改委官员直言：其中水分不少。

　　“十二五”规划纲要显示，“十二五”期间，城镇化率计划提高4个百分点，平均每年0.8%，对应着年均7%的GDP增速。2012年，GDP同比增幅为7.8%，对应着1.3个百分点的城镇化率增速，显然比例不符。

　　国家发改委已经发现，一些县级政府发出行政命令，要求县公务员将尚在农村居住的家人接到县城居住。按照国家统计局的城镇化率统计标准，即使是农村户籍，但只要在城镇常住6个月以上，即可统计为城市常住人口。