房产调控十年简史

　　【背景】

　　房地产市场所谓的刚需确实持续存在，并且规模越来越大，根本因素是快速城市化带来的城市中非户籍常住人口。

　　在股市低迷与投资渠道欠缺的情况下，买房防通胀、积累财富已经成为最保险的投资方式。尤其是权钱交易、灰色收入占居民收入过高的情况下，更是如此，房姐、房妹、房叔、房婶不绝于新闻，一个人拥有数十套房并不罕见。

　　近三年，土地出让所得每年稳定在2万亿-3万亿的规模，仅次于地方政府的一般性财政收入……房价跌落会让地方政府收入锐减。

　　2009年至2011年底，保障房共开工2100多万套，其中以出租为主的廉租房和公租房各占20%和15%，棚户区改造占42%，以出售为主的经适房和限价房各占17%和6%。这哪里是保障房工程？

　　房地产调控政策“新国五条”3月1日出台，按照规定，出售自有住房按转让所得20%计征个税。政策甫一出台即震动了全国的二手房市场，名下有两套住房的夫妇纷纷办理离婚手续以规避新政，房产登记中心亦人头涌动，加急过户，避免被征税。在上海，过户排队的号码甚至被叫卖到5000元。

　　这是2013年为了抑制房地产升温出台的新措施，缘起一线城市房价恢复上涨，并且幅度惊人。北京部分小区的二手房价增幅甚至到了20%。之前，业界有预期会出台新的调控政策，以抑制房价，但加码之重，却是始料未及。

　　然而，政府调控房价的努力并未得到公众的认可，如此猛烈的财税政策，让人担忧新增的税赋会转嫁给购房者，不仅不会平抑房价，还将拉升房价。就算抑制了房价，也势必抑制二手房的交易，让刚需购房者转向租房，租房成本将不得不上升。过去的几年内，几轮房地产调控，房租跟随其后水涨船高，抬高了京沪等地的进入门槛，加重了城市白领的生活压力，消费降级现象随后可见。

　　实际上，尽管公众对高企的房价批评之声甚多，但政府应对此呼声出台的调控政策却也越来越不欢迎，为什么会如此？这需要我们检视过去十年的房产调控政策。

　　十年四轮调控

　　从增长走势来看，房价在2004年进入快速增长通道，随之而来的就是政府对房地产的调控政策。根据调控政策的手段与方向来划分，可以分成四个阶段。

　　第一阶段：预热期(2002年到2004年底)。早在2002年，国家九部委就发布《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》(217号文)，从土地供应、金融信贷、住房结构等方面强调要对房地产市场进行宏观调控。2004年被称为房地产的政策年，在土地转让的方式、开发商资质、贷款条件、货币政策等方面出台了多个政策，以规范市场、控制房价。

　　这一阶段的房地产调控更多是宏观经济调控，使用的调控手段主要是从供给上控制投资、土地供应等。虽然是地产调控，但没有跳出宏观调控的范畴。房价也一路摸高，全国房价增幅高峰时超过10%。

　　第二阶段：结构性调控组合期(2005年初到2008年初)。2005年初，高房价已经成为一个社会问题。调控加码，手段也转向结构性调控，在抑投资过热的同时，提出“稳房价”的新目标，“国八条”、“新国八条”、“国六条”和“十五条”继出台，重点打击囤地行为、改善商品房和保障房供应结构(如70%、90平方米)、提高首付比例、推出税收调控手段，改善供给结构的同时开始调整商品房投资性需求等。

　　但诸多“调控房价”的“房地产新政”推出之后，房价依旧高烧不退。在这一时段，房价的调控政策还呈现顺周期操作的特点，实际效果加剧了房价周期的波动幅度，在2006、2007年的房地产市场，可以说是“一边调控一边涨价”，调控政策越猛烈、严厉，房价涨得就越凶猛。

　　最终，从2008年初开始，房地产开始整体降温，商品房销售面积开始下降，但这更多是宏观经济形势恶劣的结果。2006、2007年各项严厉的房地产打压政策又在2008年集中体现，又进一步扩大了房地产交易量下降的空间。

　　第三阶段：鼓励购买期(2008年底到2010年初)。针对自2008年下半年宏观经济形势恶化、房地产行业衰退的局面，在出台“四万亿”经济刺激计划之下，同时也出台了房地产刺激政策，例如对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；个人住房公积金贷款利率下调了0.27个百分点等。

　　在政府强力推动下的救市局面上，房地产市场焕然一新，房子热销到北京数年间积累的烂尾楼全数售罄、上海的豪华新盘星河湾一天卖出40亿。2009年下半年以来，购房者出于投机或买晚不如买早的追涨冲动下，更多消费者又加入购房大军中，造成因为延缓积压后的“井喷”现象，房价增速反而变快，2009年11月时，增幅同比高达15%。事实上，在这一轮房价上涨的过程中，京沪等地的房价翻一倍的区域比比皆是。

　　第四阶段，行政干预全面介入期(2010年初至今)。2010年元旦过后，政府有意干预上涨过快的房价的言论充斥于市场，“国十一条”随后即出台，之后更是史上最严厉的“新国十条”，限制异地购房(限购令)、大幅提高二套房贷标准等具体可执行性的措施一下子将高温的房地产市场打入冰窖，各地房地产市场交易严重萎缩，2011年还推出了3600万套保障房的计划。涵盖土地供给、信贷、税收、保障房等各方面的住房差别化调控体系逐渐形成。

　　到2012年年初时，房地产市场进入了僵持状态。京沪等一线城市的一手、二手住宅成交量、成交均价涨幅均为近几年来的最低点。绿城“破产”、房地产信托风险等也频频传出。虽然学界、业界对本轮房地产调控手段的合理性、合法性多有指责，但不得不说，这些调控手段暂时刹住了房价的涨势。

　　此时，市场的心态也开始微妙起来，各地取消限购令的风声渐次传出。实际上，也正是从这个时间点，商品房的销售面积与房价开始回暖上升，一直到今年春节前全面复苏，此时调控政策加码已经在很多研究机构的预期中。

　　谁在买房？

　　回头来看，温家宝领衔的国务院在房地产调控上思路的变化相对清晰，房地产市场始终摆不脱宏观经济周期的重要组成部分，总体要服从经济周期的大局，这在2008年底表现得尤为明显。其次，舆论对房价过高的指责，使得房地产政策越来越侧重向社会政策转变。政府在经济增长与社会稳定两者之间游离不定，先后出台的政策组合的一致性就显得差了很多，让市场无所适从。

　　调控思路的不一致，也影响了调控的手段，在此前相对单一的宏观经济管理的前提下，逐步引入社会政策工具。只是中国当前社会政策相对粗糙，政府不得不启用原来已经式微的政策工具，如户籍政策在限购中的应用，过度保障的福利房也死灰复燃，这些与近20年以来经济与社会政策的市场化趋势是背道而驰的。更有甚者，2010年开始的“限购令”中，各部委与地方政府频频违反《行政许可法》等上位法，被一些有识之士斥为“重大倒退”。

　　即使如此，房地产调控的成效依然不尽如人意，我们不禁要问，为什么房价这么难调控？

　　客观上，房地产市场所谓的刚需确实持续存在，并且规模越来越大，根本因素是快速城市化带来的城市中非户籍常住人口。首先，他们对自有住房有一定的追求，并且由于保障性住房制度的缺位，这部分需求只能转到商品房市场。另外，由于户籍等制度与商品房的绑定，住房在我国还包含了公共品价值的折现，大量集体户口的就业者只有通过购房才能享受到公共服务。

　　其次，是转型时期中国存在的特殊的购房需求。从某种程度上来看，对商品房的所有权是体现个人社会声誉、社会地位的重要参照。事实上，在办理个人银行贷款、信用卡级别等多个方面，住房都被视作个人信用(或偿付能力)的重要参照系。与此对应的是中国当前的婚房需求，当前城市内，相当部分的购房者是出于结婚而购房，尤其是女方的强烈主张。从某种意义上来看，这是女方的不安全感的自然反映。

　　女方的不安全感，原因有多种：第一，基于信息不对称，对男方家庭情况不了解，商品房可以将男方家中的财产显性化；第二，对结婚前景的不安全感，基于婚后财产共有的考虑，男方有商品房并在所有权人上添加女方的名字，可以增强两个人的离婚成本，也可以给女方在离婚后的生活保障。

　　更何况，持续上涨的房价使房地产成为极佳的投资对象，在股市低迷与投资渠道欠缺的情况下，买房防通胀、积累财富已经成为最保险的投资方式。尤其是权钱交易、灰色收入占居民收入过高的情况下，更是如此，房姐、房妹、房叔、房婶不绝于新闻，一个人拥有数十套房并不罕见。

　　刚需是不可能消除的，也不应该抑制，除非有了完善的保障性住房(满足居住需求)、完善的信用体系(个人信用与社会地位衡量体系)，或者城市化已近尾声。因此，抑制投资性需求及扩大商品房供给是政策的主线，事实也是如此，只是操作起来却并不容易。

　　抑制投资性需求，首先面临的是如何鉴别谁是刚需，谁是投资客？实践操作中，政策总是误伤刚需，不管是限购令，还是自住房转让所得征收个税，都让“刚需”们很受伤。这些政策最终也只能暂时抑制他们的购房热情，在政策松动时，势必再次释放。

　　当然，我们可以采用房产信息公开等手段来规避这些缺陷，但由于大量房产所有者的财产是不合法或者是从灰色渠道获得的，他们对政策又有很大的影响力，所以关于房地产登记信息全国联网、官员财产公示等制度一直很难建立。能有效抑制投资需求的房产税也面临同样的问题。

　　调控的目标是什么？

　　既然抑制千难万难，那么对房价最有效的冲击，还是提高商品房的供给，最直接的就是土地供给。症结正在于此，目前的土地用途管制是房地产市场乱象最主要的原因。以京沪深杭等地为代表的城市在土地供给上模仿了香港的土地管理制度，政府垄断了一级土地市场，人为造成建设用地的稀缺，以此获取高额的土地出让金收入。香港看似区域小，人口密度大，但实际的土地利用效率相当低，90%以上的土地都以绿化、环保等名义不开发。同样的理由在大陆变通了一下，以粮食安全、保护耕地的名义限制城市建设用地的扩张。

　　回溯房地产市场的历史，房价开始快速上升的时间点正是2002年，那一年国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(11号文)，叫停了沿用多年的土地协议出让的方式。此时的政府放弃了以往监管者的角色，成为土地的做市商，低价征收农用土地、拆迁旧城，再高价招标拍卖给开发商，与此同时，为了利益最大化，约束城市的土地供给。在房地产市场中，政府已经是利益中人。

　　经过数年的摸索，低价的工业用地引进大工业项目，带动本地GDP与就业，形成了居民收入快速提升与经济集聚，以此带来的地产增值。再通过一级土地垄断制度，预先收储，招拍挂后以土地出让金的形式分享了土地增值。利用土地出让所得，再投资基础设施，进行新一轮的大工业与商业项目引进。

　　更为重要的是，这种模式形成的利益巨大，近三年，土地出让所得每年稳定在2万亿-3万亿的规模，仅次于地方政府的一般性财政收入。这也意味着一级土地市场垄断的收益，已经成为政府重要的财源，房价跌落会让地方政府收入锐减，更别提扩大土地供给这种吃力不讨好的事情了。

　　一面是政府的收入，一面是汹涌的民意，何者为重？在目前的政治体制下，并不难判断。政府宁肯出点钱去建保障房，也不乐意断了自己的财源。当然，出工不出力、挂羊头卖狗肉也不是什么难想象的事。2011年开始的3600万套保障房建设，要达成目标，少说需要4万亿的资金，根本不具有可操作性。

　　公开统计中，2009年至2011年底，保障房共开工2100多万套，其中以出租为主的廉租房和公租房各占20%和15%，棚户区改造占42%，以出售为主的经适房和限价房各占17%和6%。这哪里是保障房工程？

　　这种背景下的房地产调控，也只能是政府面对激烈的公众意见的一个被动的反应：要给公众一个交待，但却不能影响税收，更不能搬起石头砸了自己的脚(房产信息公开与房产税)。

　　中央调控的决心是强硬的，地方政府官员的表态也是令人欢欣鼓舞的。但回想一下，有哪个地方政府切实完成了调控目标？没完成的地方政府官员中，又有谁被问责了呢？

　　再仔细研读一下历次政策，房价下跌等目标从来就不是施政目的，如果非要说其中有什么暗示的话，那就是“稳定房价”、“遏制房价快速上涨的势头”，在房价下跌的时候，这意味着希望房价不要再跌了；在房价上涨的时候，这意味着希望房价不要涨得这么快。

　　时至今日，房地产应该怎么调控已经不是个问题，学术界与业界备有无数的方案。关键在于，我们的目标是什么？在这个目标下，我们要平衡谁的利益，谁受损、谁得益，我们不能不切实际地追求皆大欢喜。这就回到一个根本问题上，谁来决定这个利益的平衡点？

　　显然，这是一个公共政策的决策，理应引入更多的利益主体参与政策讨论与决策。也只有理清了这个问题，才可能有一致的调控目标，才有可能不出现一方只受损、另一方只受益，才可以有切实的责任追究机制，房地产调控才有可能切实地达成目标。

　　（特约撰稿 聂日明）