新型城镇化六个核心问题

　　人民论坛“特别策划”组

　　“未来几十年中国最大的发展潜力在城镇化。” 改革开放30多年来，快速城镇化成为中国发展的重要标志。2012年，中国城镇化率达到52.57%。十八大开启改革新起点，新型城镇化作为中国应对“中等收入陷阱”的重要发展战略，中央高层将其提到新的高度，各地亦纷纷出台举措推进城镇化新一轮发展。

　　在理论创新与实践探索中，人们对新型城镇化各有各的理解，其间涉及到诸多关乎全局的问题，尤其是一些核心问题亟需厘清。我们在征求相关领域30多位专家意见的基础上，初步整理出新型城镇化讨论最多、争议最大的六个核心问题：“快点好还是慢点好”、“大城市化还是小城镇化”、“政府主导还是市场说了算”、“土地改革：同地同权还是二元并行”、“农民进城：过客还是居民”、“城市规划：如何避免‘千城一面’，彰显不同特色”。我们按照六个版块，从国际、国内两个角度邀请该领域的知名专家进行讨论和辨析。

　　策划专题中呈现了很多富有见地的观点。如专家认为，中国的城市病已经蔓延到省会城市甚至二三线城市，地方政府推进城市化心情太急、速度太快，新型城镇化应按照舍得放、慢一点、可持续的发展理念，积极稳妥推进“人的城镇化”。

　　“人的城镇化”的关键就是要对住房、土地、户口制度等进行改革，让农民进城后享受公平待遇，真正使农民变成市民。要充分尊重农民的产权、自由迁徙权、自由择业权、自由交易权，强调在公平竞争下让人口和生产要素在城乡之间自由流动。土地制度改革尤其要注重顶层设计，注重发挥市场的作用。

　　尤其值得重视的是，有专家指出，城镇化的本意就是农村人口转移到城市和城镇的过程，那种将新型城镇化理解为舍弃大城市、发展小城镇的看法是根本错误的。一方面，我国的大都市与日韩美等国相比还有很大的发展潜力；另一方面，结合我国目前发展阶段也应积极培育小城镇。二者并行不悖。为此，城市规划发展应切合当地实际，不可盲目求大求全求新。

　　为增强针对性，我们还进行了“新型城镇化，新在哪里”专题调查，调查结果发人深思：如40.34%的受调查者认为我国的城镇化速度“快了”；对近期各地纷纷出台举措推进新型城镇化建设，45.56%的受调查者表示“充满担忧”，只有23.07%的受调查者表示“值得期待”；最担心出现的问题，排在前三位的分别是，政绩、形象工程多(占总32.18%)，占用耕地过多(占总，26.82%)，征地大跃进(占总20.91%)。

　　“21世纪对世界影响最大的两件事，一是美国的高科技产业，二是中国的城镇化。”诺奖得主斯蒂格利茨曾经如此预言。国务院副总理李克强曾指出，“城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题”。可以预见，新型城镇化必将带动未来整个中国经济发展与转型。我们希望，中国在新型城镇化道路上走得更稳健。

　　新型城镇化：慢是一种风景

　　——中外城市发展的比较与反思

　　薛 澜

　　问题一——快点好还是慢点好

　　2011年，中国城镇化率达到51.27%，实现了历史性跨越。从1978年的17.92%，到如今超过50%，中国城市化率平均每年以百分之一的速度递增，快速的城镇化成为中国发展的重要标志。有观点认为，中国城市化的进程太快了，很多在其他国家需要10年、20年甚至半个世纪才能完成的建设，我们在4-5年就必须完成；但也有观点认为，城市化的发展关键是在发展观、利益观和政绩观上出了问题，而不是速度本身有什么大的不妥。这些观点都有合理性。推进新型城镇化，关键是要因地制宜。

　　根据各种推算，中国在未来的几十年中还会有几亿农业人口转化为城市人口。如何在这个过程中抓住理念、资源和制度这三个核心要素， 按照舍得放、慢一点、可持续的思路，总结和借鉴国内外城镇化发展的经验和教训，确保中国城镇化的过程在“人的现代化”的健康道路上发展，这既是我们这一代人面临的历史性命题，也是中国实现现代化的必经之路

　　中国的“城市病”已经蔓延到省会城市甚至二三线城市

　　中国近年来城市化的高速发展，既有其经济社会发展客观的需求，也有一些是由于扭曲的激励机制所造成的。主要问题有以下几个方面：

　　城市功能定位太高太全。目前一个比较普遍的现象是全国很多城市的发展定位都很高，希望是国际、国内或者区域的中心城市；想承担的功能太齐全，希望成为经济中心、文化中心、金融中心等等。这样的结果是城市规划、基础设施建设、人口规模等都在不断升级提高，需要的投资也越来越大，国际上看到的“城市病”也越来越普遍。这种高定位攀比现象的原因在于越是高定位，越是功能全，往往就越能吸引各方的注意力，就越能够从上级或其它地方吸引到投资，从而形成了一种特定的攀高的激励机制。如果说国际上“城市病”比较突出地在一些国家的首都和特大城市出现，那么中国的特点就是“城市病”已经蔓延到省会城市甚至二三线城市。这种定位高、功能全的城市建设往往投入巨大，但潜在的投资浪费的风险也很大。毕竟一个国家不可能有那么多的金融中心或者是其它各种中心。

　　地方政府推动城市化心情太急。从各级政府提出的发展目标和实现速度看，中国城市化的进程太快了，很多在其他国家需要10年、20年甚至半个世纪才能完成的建设，我们在一个4-5年任期之内就必须完成。与国外形成鲜明的对比，典型的一个例子就是哈佛大学10年前在萨默斯担任校长期间曾经启动一个扩展校园的计划，要在查尔斯河的另一边增建一些教学和研究楼群。相关计划与当地百姓，与校内教师学生经过多轮沟通，甚至在学校办公楼中单独辟出一个展室，向感兴趣的社会公众解释说明新校园的方案。但这个计划是要经过15-20年的过程才能完成。就在哈佛扩建方案征求意见的同时，中国数以百计的大学已经在几年之间建成了一座座新的大学城或新校区。这种差别一方面有我们作为后发国家争分夺秒的干劲，有我们地方政府的各种创新，但另外一个方面也有我们任期制的因素。

　　各级领导干部都非常急迫，希望在自己的任期内能够干出一番业绩，为自己下一步的发展奠定基础。但城市化发展和城市建设的很多重要过程与我们干部任职的周期未必吻合。很多城市遭受暴雨等极端气候事件影响暴露出的城市基础设施薄弱的问题就反映了我们大干快上的后遗症。很多城市重大发展项目留下的后遗症还远远没有暴露，因为当时主政的领导目前已经成为上级领导了，大家当然不愿意给领导脸上抹黑。这样就形成了一个恶性循环。

　　城市规划及相关政策变化太快。与前述问题相关的一个问题就是我们的官员变化太快，规划变化太快，政策变化太快，工程项目执行得更快。官员一变，发展思路和规划就要跟着变，相应的政策和执行都要变。当今中国政治经济社会发展的环境在不断变化，城市规划及相关政策的变化是理所当然的。但是一个城市的经济社会也有其内在的发展规律，人文社会环境更有其演变规律，一个好的城市规划就是应该在认识到这些规律的基础上对一个城市长远发展的勾勒。如果这种规划可以三年两年就随意更改，要不就是这种规划根本没有前瞻性，要不就是这种更改是违背城市发展规律的。现在很多城市“千城一面”，奢华凌乱，就是这种快速变化的后果。

　　中国城市发展的几个核心要素：理念、资源、制度

　　造成上面这些问题的根源在哪里？我想是否可以从城市发展的制度、理念和资源这三个核心要素来考虑。

　　城市发展的首要因素是理念。目前城市化的观念好像就是物理空间环境的变化，所以我们城市化的快速发展有一个因素就是把原来属于乡村的地域划入城市空间地域。但是更严格地说，这种城市化可能是不完全的城市化，甚至是空心的城市化。因为城市化的核心应该是人的全面的现代化，包括人的思想观念、价值追求、生活方式、知识结构等等的现代化。现在全社会都关心的农民工问题背后就是拿什么来衡量城市化。成百上千万的农民工兄弟姐妹生活在城市，从这个意义上说，他们已经城市化了。但是他们并没有享受到现代化的好处，他们离真正的城市化还很远。

　　还有很多与城市相关的理念问题，如可持续发展的理念在城市化过程中尤其重要。我们所要的现代化不仅仅是我们这一代人的现代化，而是未来可持续的现代化，不能我们这代人把所有的资源(包括土地)都耗竭光了。所以我觉得城市化首先要考虑的是理念的问题。

　　其次是城市发展背后的制度要素。要想理解当今中国城市发展的各种现象，核心是了解其背后的各种制度安排。例如，前面谈到的中国城市发展定位太高太全，其背后的制度原因是我们当前城市发展资源配置的制度安排不合理，越是定位高、定位全的城市，越有可能从中央或上一级的政府获取更多的发展资源或重大项目，越有可能形成正反馈循环，在激烈的城市发展竞争中实现高速发展。因此，要想改变观念，做到资源配置的科学化，非常重要的一点就是建立城市发展科学化与民主化的制度安排。

　　还有就是城市化涉及到的资源。目前大家关心的是资源配置的科学化问题，这里面包括城市空间资源利用的科学化，城市规划的变革，城市经济的发展和城市管理的创新等等。核心问题是各种资源怎么能够非常好的利用起来，这里有各个方面的很多问题值得探讨。我们过去过于注重一个城市的有形资源的利用，其实一个城市的无形资源，如文化资源等也是非常重要的。美国匹兹堡市的转型升级中文化社会资本起了非常关键的作用。

　　美国中小城市发展借鉴

　　笔者从1991年博士毕业开始从事教学和研究工作后，20多年走过全世界五十多个国家，上百个城市，除了一些自然或历史名城外，真正有特色、印象深的并不多。但2007-2008年笔者在哈佛访问期间受到一些邀请走过几个美国的中小城市反倒给我留下了很深的印象。

　　第一个城市是加州圣塔芭芭拉市。这是一个很漂亮的小城，加州大学圣塔芭芭拉分校就在这个小城中。这个城市最大的特点就是非常恬静自然。圣塔芭芭拉市的飞机场非常朴实简单，反观我们国内，不管城市多大，只要有飞机场，一定都是宏伟高大的建筑，造成不少的浪费。圣塔芭芭拉所反映的和谐求实的心态是我们城市化过程非常需要的。

　　第二个城市就是美国宾夕法尼亚州的匹兹堡市。笔者在上世纪80年代后期在这里的卡内基梅隆大学读博士，对这个城市有一些感性的认识，但直到今年6月份随中国工程院代表团参加中国特色城市化研究调研，才对这个城市的历史变迁和这种变迁的源动力真正有所了解。这种源动力就是不断创新的精神。匹兹堡市的发展过程经历了不同寻常的变革，它从一开始作为资源型的产煤城市，到后来成为钢铁制造业的中心，到现在是以信息和医疗服务业为代表的高科技产业的中心，中间经历过巨大的变化。其中包括1970年代由于炼钢技术变革的冲击，钢铁工业在短短几年内垮下来的惨痛经历。十几万钢铁工人失业，背井离乡，整个城市的房地产业至今尚未恢复。但尽管其支柱产业受到沉重打击，这个城市的创新精神没有改变，从而使得其能够不断改革，不断创新。正是在这种不屈不挠的创新精神的支撑下，匹兹堡努力发挥研究型大学的作用，突出城市文化和社会资本的功能，通过政府，企业和社会的共同努力实现了城市的转型与复兴，使其成为全世界老工业城市转型升级，焕发青春，发展高科技产业的典范。

　　如何推动中国特色的城市化

　　首先是舍得放，也就是能够割舍，敢于放弃。我们每个城市什么都想做，最后一看什么也没做好，还不如集中一点，发掘这个城市自己的优势，长期做下去，可以真正成为一个有特色的城市。其实大家仔细想想，我们走过的很多地方，真正给你留下深刻印象的，可能就是那个城市几十年、上百年甚至上千年在某一个方面所形成的特色。所以，我们的城市规划在战略定位和规划上敢不敢有所创新，敢不敢有所放弃？现在很多城市讲发展战略，其实所谓战略就是要有所舍弃。

　　第二就是慢一点。剑桥前几年迎来了八百周年校庆，笔者正好到那里去开会，看他们好像也没有搞什么特别盛大的纪念活动，但在街上挂了很多小旗，这面小旗上是牛顿的手稿，那面小旗上是DNA的标志，还有的小旗是著名乐曲的谱子等等，对于剑桥来说这些就够了。剑桥大学800年有很多东西流行了又过去了，最后积淀下来的就是这些传世之作，这些人类文明的瑰宝有一件就足以让其傲立于世，更何况有这么多，让人真正感觉到这个大学对人类文明的贡献和地位。

　　城市跟大学一样，具有足够的包容性，能够容纳各种的时尚和流行；但是城市又是严苛的筛子，那些禁不起风吹雨打的，耐不住改朝换代的，都逐渐被淘汰掉了；而那些经得起时间考验的，过得了不同朝代的金睛火眼的就随时间沉淀下来，成为城市宝贵的财富。而这个筛选积淀的过程需要时间，不能太快。所以我想有些东西还是稍微慢一点有好处，矛盾的暴露需要时间，人们的品味形成需要时间，问题的解决也需要时间。

　　第三是可持续。我们讲生态资源的可持续讲得多，落实得远远不够。中国城市的环境污染和生态环境的恶化已经不仅仅是大城市的事情，也开始蔓延到很多中小城市。这种生存环境的恶化给我们造成的当期损失以及给我们后代所带来的负担远远要超过我们目前的任何估算。如果中国的城市发展再不把可持续发展放在更加重要的位置，高速的中国城市化可能会给中国带来环境和生态的更大挑战。

　　同时，制度建设中的可持续性也非常关键。例如我们对公共财政体系的建设关注不够。但没有一个健全的公共财政体系，很多地方的城市化就很难持续下去。我们有很多地方政府有各种创新，但如果真正能够跟老百姓的长远利益相一致，这种制度创新就是可以持续下去，否则也是昙花一现。

　　(作者为清华大学公共管理学院院长)