《瞭望》文章：突破都市“安全瓶颈”

　　低标准的城市化，将无力应对高度累积和放大的城市系统性风险，根本之策在提供均等化公共服务、提高城市化质量

　　文/游志斌

　　“城市病”的苦恼犹在眼前，更紧迫的安全风险已悄然逼近。

　　上海“11·15”大火，数亿城市居民感同身受。生活在高楼里的人们，发出一个疑问：城市在带来更多富足和便利的同时，有没有带来更多安全问题？

　　非典、城市内涝、雨雪瘫城，快车道上飞速前行的中国都市，在这场大火之后，有望再次自省，审视自身与国际级都市的差距。

　　一系列“短板”，固然是这轮举世罕见的城市化不可避免的产物；探其原本，仍在于政府社会管理能力的滞后，在于均等化公共服务的缺失。摆在中国多数大城市面前的困境是：一个低标准的城市化，正勉力应对高度累积和放大的城市系统性风险，终将面临各类“安全瓶颈”。治本之策，还在于下决心提高城市化的质量。

　　城市应急“缺口”

　　仅以火灾为例，高层建筑消防救援，即是大都市的一个安全“缺口”。

　　配置先进云梯车不能简单解决超高层建筑的安全问题。现有技术下最先进的大型云梯车，动辄上千万元，伸展长度却难以突破110米，其对工作环境也有较严苛要求。比如，体积大，对道路宽度要求较高，时常受树木、架空管线等影响；重量大，伸展作业时两侧四个支脚要求路面具备相应承压能力。

　　从实践来看，大型云梯车从出警到现场真正实施灭火作业，至少需要20分钟。而一栋20层高的建筑物，在缺乏必要消防自救能力的情况下，从起火到形成立体火势，仅需十多分钟。

　　消防直升机的效果也不尽理想。无论喷水灭火还是救援，直升机受火灾烟雾和热气流、周围高层建筑等情况影响，很难接近失火点，应对城市高层建筑消防存在局限性。

　　此外，消防部门受限于站点建设、消防水源等因素，仅能强化自身出警能力。至于到达火场后，饱受消防通道不畅、供水压力不足、消防栓无水等问题困扰。

　　从国际范围来看，高层建筑火灾防范需通过强化消防安全标准，加强内部消防设施、器材，以及相应的建筑材料、建筑防火分区等安全措施来实现。

　　但目前，我国许多城市老旧高层住宅内部的防火分区仍存在一定问题，部分建材防火性能也难以保证。而一些别墅、高档商品房小区与城区老旧住宅、经济适用房、廉租房小区在管理、公共设施配备等方面存在的对比与差距，更值得关注。

　　另外，城市化程度更高的邻国日本，近年来已经对老龄化下的城市消防救援问题开展重点研究。这对我国快速向老龄化发展的一些大城市，一样是重大挑战。

　　火灾以外，内涝、地震、极端天气、传染病、大规模断电，等等，防范稍有不慎，都将成为大都市的“死穴”。

　　近年来，我国的“一案三制”（预案和法制、体制、机制）工作已经取得很大进展。但实事求是讲，我国目前的公共安全工作中需要破解的问题太多。仍以消防救援为例，现场如何划分现场警戒区、救援后的现场恢复标准如何，都还没有权威的操作细则。

　　再比如近年来多有发生的生命线工程事故。有的地区地上建筑非常美观，地下管线则老旧失修，且相关基础资料缺失，一旦发生管线破裂，甚至连布局图都没有，给应急处置工作带来很大困难。

　　在一些国家，已经注意加强城市基础信息数据管理。比如，英国、日本、俄罗斯等国若发生地震、火灾、恐怖袭击等重大突发事件，基本在24小时内就能评估出灾情和死亡大体人数，形成灾情评估报告，这对于及时实施救援决策很有帮助。这项基础性工作看起来简单，却非常庞大，需对当地人口、地理信息、建筑资料等信息作长期的调查、统计和研究。

　　上述的应急“缺口”，对于我国新成立的应急管理部门来说是重大挑战。保障公共安全是政府的重要职责，今后，应逐步让应急部门承担政府风险管理职能，成为政府整体风险管理建设的领导核心，提高政府和全社会的风险管理意识和能力。同时，努力把应急管理部门打造成突发事件的“问题收集器”，进而系统性、有针对性地解决重大安全问题；把应急管理部门打造成风险管理的“经验分享平台”，把从公民个体到基层政府的风险管理的经验快速推广，并促进公众的参与。

　　换言之，应急管理的有效性，应建立在日常管理的有序性之上。加强风险管理才能克服“头痛医头、脚痛医脚”的怪现象。

　　快速扩张的“先天病”

　　细察这类那类的“安全瓶颈”，有不少是由于城市规划管理与发展速度不相适应，在大城市建设之初就落下的“先天病”。

　　快速的城市化进程中，许多基础建设来不及跟上。比如，地下管网建设缺乏系统性综合规划，是国内城市一个普遍倾向。在布局规划时，上下水、电力、电信、燃气、供暖等管理部门相互分隔，缺乏必要的信息共享和协调。

　　比如，城市中小学校、医院等部门建筑设施应提高抗震标准。由于前期资金投入较大，此前较长一段时间部分城市回避了该问题，对一些防震技术的推广也热情不高。

　　再比如，城市垃圾处理也成为一大难题。垃圾或填埋或焚烧，环保安全如何保障，已经在一些大城市暴露出问题。

　　消防站点的设置，受限于大城市寸土寸金的商业规划。在英国、德国等发达国家，城市消防站点的布局相对合理，并配备专业消防力量，若人手不够，还随时可召集消防志愿者，且分工明确，训练有素，有明确的编组和技术专长。合理布局加上志愿者的有效有序参与，极大提升了消防能力。

　　在更多城市开始普及的地铁，其安全也值得高度关注。2003年韩国大邱地铁数百人死亡，其教训十分深刻。目前，我国地铁线路中多是单向线路，一旦出现紧急情况，逃生和救援存在一定难度。虽然制订了相应的预案，但真要发挥作用，需要进行有针对性的实战演练，并不断完善预案。同时，在地铁等重要设施的规划中，进行科学的风险评估，着眼于城市的长远发展，适当增加资金投入，就可以有效避免一些问题的发生。

　　这些规划管理中的先天不足，绝大多数已经得到城市管理者的重视，但关键是谁来解决、怎样解决。有的安全管理职责缺乏明确界定，甚至没有人愿意负责，那么提升城市管理水平就仍是一句空话。

　　当然，大城市虽然财力富足，毕竟也有限度。“补旧账”投入很大，可以分阶段分批次进行，但应提上重要议事日程，排出优先性，有针对性地加以解决。另外，相当一部分城市现在面临新区建设，在未来不久将面临城市更新的课题，做好更科学更周全的规划，用更高的标准来要求城市建设，是完全可行的。

　　一些事故过后，政府付出大量资金用于赔偿善后，以安抚社会。实际上，有限的公共资源应更多投入社会保障、教育、医疗、安全等基础公共服务，以及即将到来的“老龄化城市”等一系列战略问题，更符合社会公众的整体利益。

　　理念：均等公共服务

　　政府提升社会管理能力，提供均等公共服务，这是提高城市化质量的根本路径。

　　北京的天通苑社区是一个典型案例。在我国城市高速发展时期，像许多社区一样，这个庞大的经济适用房社区，在建设初期没有也难以估算人口的容纳量和相应的配套设施。几十万居民在较长时间内面临上下班时极度拥堵的交通，寥寥无几的公立学校和医院，以及匮乏的文化娱乐场所，严重不足的社会治安执法力量。

　　缺乏政府提供的基本公共服务，这部分城市居民将暴露在不可预料的安全风险之中。相应而言，公共安全是一项基本公共产品，类似消防站点的合理布设、加强建设社区警务室建设、提供社区公共医疗服务等等，都是均等公共服务的题中应有之义。在一些经济适用房和保障房社区，必须考虑综合公共服务，通过设置必要的社区停车场地以预留消防通道、建设避难点（场所）等措施，也才能保证公共安全产品的有效提供。

　　及至城郊结合部“棚户区”的合理规划改造，也是降低大城市安全风险的紧迫课题。这需要城市管理者在认识上高度重视，在财政上下决心倾斜。

　　有的城市在修建地铁的时候，由社区居民联合签名向政府呼吁，促使城市规划部门在社区增加了站点。由此可见，增加市民对城市公共政策的参与度，有益于增强决策的互动，吸纳合理诉求，促进政府提供均等化的公共服务。

　　从西方国家的情况看，政府力量是一方面，另一方面则要依靠社会自治。

　　在德国，城市保有大量消防兼职人员，政府提供免服兵役、财政补贴等倾斜政策，并予以部分费用支持。日本政府对消防志愿者设立资格认证、许可和日常培训制度，以提高其专业救援能力，目前总人数已接近94万人。我国台湾地区，高层住宅居民住宅都有专门的应急预案，每年组织一到两次逃生演练，一般由物业或者居民自发组织，并有包括警察在内的公共部门人员的协助。

　　这在我国大陆也是可行的。设置政府的专门基金、组织引导社区自治力量，提高全社会的防灾自救意识和能力。进一步而言，政府应探索与社会力量合作，将现代城市生活的风险理念、规则理念，贯穿到日常教育的细节中。

　　国外大城市管理普遍接受了“风险管理”的理念，值得国内借鉴。比如，日本政府在城市规划中对防火通道、防火街区、避灾点、社区消防水源、生命线工程的抗震防灾、重大项目建设、灾后城市恢复、巨灾保险等内容系统考虑，增强了城市的安全标准。英国政府把内阁紧急事务秘书处（类似我们的国务院应急办）打造成风险管理平台，传播好的经验，提供防灾避险指导，加强政府与公众的沟通，倒逼城市基础性建设和日常管理能力的进步。

　　反观上海“11·15”大火事故，政府承担着超常责任。由于企业违章施工、部门监管不力，公民保险意识不强等原因，城市政府将为本应由市场、由商业保险承担的部分责任“埋单”。这笔支出，如果投入到城市基础建设的强化、监管能力的提升、公共服务质量的提高上，效果岂不更好？

　　政府职能定位不准确，就要以有限资源，承担无限责任。社会管理体制不创新，就难以跳出这样的循环。□（作者单位：国家行政学院应急管理培训中心）