《瞭望》文章：领导干部经济责任审计新指南

　　加大经济责任审计力度的目的，实质就是增强监督力量，审计应该是一个发现问题的环节

　　文/《瞭望》新闻周刊记者陈泽伟

　　实习生丁慧娜潘佳

　　中央最近对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计工作作出新的部署。

　　“我国从1984年开始对领导干部进行经济责任审计，经过十多年的探索，在加强干部监督管理，维护财经法纪，促进党风廉政建设，推动依法行政等方面起到了一定的作用，收得了一定的效果”，接受《瞭望》新闻周刊采访时，中央党校政法部教授林喆分析说，在实际工作中由于受诸多因素的制约，对于监督干部再紧审计抓手，仍存在一些不容忽视和亟待解决的问题。

　　受访专家分析，在中央新出台有关经济责任审计规定之前，指导党政领导干部经济责任审计最有权威或层次最高的规范性文件是1999年中办、国办印发的《县级以上党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》。

　　除此之外，审计署《关于任期经济责任审计的实施细则》，中央纪委、中央组织部、监察部、人事部、审计署《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》等文件层次不高；新修订的《审计法》第二十五条虽然明确了经济责任审计工作的主体、审计对象、审计内容等，但强制性不够，审计范围窄。

　　因此，“此次中央强化对党政主要领导干部和国有企业领导人员的管理监督，具有很强的针对性。其核心一是在于针对经济审计方面存在的问题亡羊补牢，是加强经济责任审计法规制度建设的重要举措；二是在于以此完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设。可以说，这一审计规定的出台恰逢其时，是非常必要的”，林喆强调道。

　　接受审计监督的新规范

　　从权威人士的解读看，新规定的出台进一步明晰确定了经济责任审计的对象、审计工作的组织协调、审计的内容、审计的实施等，也就是说明白了审计谁，审计什么，怎么审计等问题，使得许多具体事务有了清晰的操作依据。

　　而经济责任，是指领导干部在任职期间因其所任职务，依法对本地区、本部门（系统）、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。

　　按照中央要求，党政主要领导干部经济责任审计的对象包括：第一，地方各级党委、政府、审判机关、检察机关的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；第二，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部；上级领导干部兼任部门、单位的正职领导干部，且不实际履行经济责任时，实际负责本部门、本单位常务工作的副职领导干部。

　　国有企业领导人员经济责任审计的对象包括国有和国有控股企业（含国有和国有控股金融企业）的法定代表人。

　　在依法接受审计监督时，根据干部管理监督的需要，可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计，也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计。

　　有关审计干部分析说，对领导干部在任时进行审计，尽早掌握其经济责任情况、廉洁自律情况和遵守执行财经纪律情况；领导干部离任后，离任审计可以直接利用任中审计的结果，只对部分未审年度进行补充审计。这样，审计人员就有了充裕的时间和精力对领导干部的经济责任进行宏观的、全面的评价，既减轻了离任审计的工作量，又可使经济责任审计结果得到有效利用。

　　“对于领导干部的经济责任审计，不仅要加强任职前的审计，而且要加强任职中、任职后的审计。这三个点卡住之后，对权力腐败行为的抑制、防范就能上一个大台阶。”林喆说。

　　对于审计工作如何组织协调，其办法是建立经济责任审计工作联席会议制度。联席会议由纪检、组织、审计、监察、人力资源和社会保障、国有资产监督管理等部门组成。

　　联席会议下设办公室，与同级审计机关内设的经济责任审计机构合署办公，负责日常工作。联席会议办公室主任为同级审计机关的副职领导或者同职级领导。

　　林喆分析说：“说得直白一点，联席会议制度的好处就在于，其一，各部门之间的关系不是那么紧密，发现问题后不会碍于情面不指出；其二，审计部门职能有限，多部门协作，有利于审计充分发挥监督管理作用。”

　　有关专家也指出，此前，联席会议制度的协调配合机制尚不完善，各地虽都建立了经济责任审计联席会议制度，但相关单位对联席会议的主要职能认识不到位，联席会议的召开和议题的确定带有较大随意性，成员单位协调配合机制不够完善，职责履行不够充分，一定程度上影响了审计结果的运用和深化。新要求强调规范这一工作制度，将起到一个有力的规范和推进作用。

　　而在审计内容方面，中央强调，应当关注领导干部在履行经济责任过程中的下列情况：贯彻落实科学发展观，推动经济社会科学发展情况；遵守有关经济法律法规、贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署情况；制定和执行重大经济决策情况；与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况；遵守有关廉洁从政（从业）规定情况等。

　　建立健全审计实施制度

　　在2009年全国两会上，温家宝总理就指出，行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。

　　兰州大学经济学院教授杨肃昌分析，这一要求是党和国家在完善权力制约和监督机制中对审计监督使命的又一次明确和强化。审计监督的是什么？大的方面看是一种行政权的运行，具体看主要就是支配和管理财政资金收支方面的权力。这方面的权力如果缺乏监督，则有可能造成与财政财务有关的国家资产的巨大损失与浪费，对整个社会经济的发展都会有很大的影响，其重要性不言而喻。

　　但目前具体到对领导干部的经济责任审计，仍然存在不少难点和问题。“加大经济责任审计力度的目的，实质就是增强监督力量。审计应该是一个发现问题的环节。但现实是，这几年一些党政领导干部和国有企业领导人员的腐败问题，都不是经济责任审计环节发现的，这说明现有审计环节一定存在漏洞和缺陷。”林喆说。

　　浙江大学经济学院教授周生春指出，目前，领导干部经济责任审计取得了一定成效，但还存在一些难点。

　　受访专家进一步分析，我国地方各级审计机关的管理结构，均实行双重领导的管理体制。我国《审计法》规定：国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。说到底，审计机关与其说是政府组成部门之一，倒不如说是地方政府的一个内审机构。在具体审计中，在很大程度上仍然要受制于一些地方政府部门和领导的影响、干扰和牵制。在一些地方，审计中发现的问题往往部分甚至全部隐瞒，导致报告写得温和，欲言又止，经济责任审计对领导干部权力制约和监督作用不能很好地发挥。

　　因之，群众对审计部门的公信力颇为疑虑。在近期人民网强国论坛上，有网友提出：“一些地方政府部门、单位对审计组接待工作的安排，比审计部门自己的工作计划都列得详细周到，可以说是好吃、好住、好玩，还要送丰厚的礼品。这样能保证审计工作的客观公正吗？”

　　林喆也指出，当前领导干部经济责任审计中走过场的现象不少。“审计工作开始了，对方接待得很好，几天下来，什么问题也发现不了，抬腿走人，大家皆大欢喜。这种情况绝不是个案。”

　　因此，领导干部经济责任审计的落实，有赖于现行审计体制的“内部审计”定位的转变，有赖于审计体制改革的进一步深化。

　　有效运用审计结果

　　加强和改进经济责任审计结果运用，是经济责任审计的关键环节和最终目的，也是经济责任审计工作效果的最终体现。从实践看，当前审计结果利用率低的问题也很突出，“审”与“用”之间存在着“两张皮”现象。受访专家指出，只有充分利用审计结果，做好审计评价，才能使之真正成为干部使用和考核监督的重要依据，才能充分发挥审计监督在干部考核和管理工作中的重要作用。

　　中央的新要求中，将审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任，区别不同情况作出了界定。

　　针对一些地方存在经济责任审计结果运用中的不透明和不具体的问题，明确要求，各级党委和政府建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度，逐步探索和推行经济责任审计结果公告制度。

　　在受访专家看来，将审计结果进行公开，既是对审计机关审计质量的考验，也是对被审计单位、被审计领导干部存在问题的曝光，有利于加强群众对领导干部的监督，有利于对审计查出的问题迅速进行整改。审计公开方式可结合工作实际采取以下几种方式：通过报纸、电台、电视台等媒体向社会公开；以会议宣读形式向被审计领导干部所在单位干部职工公开；以通报形式向被审计领导干部所在系统或更大范围公开；以公告形式向五大班子公开。此外，还可以采取更多的其他公开形式。

　　“只有将审计中发现的问题都进行公示，发现的问题都反复强调，才能达到审计的目的，才能让审计制度真正成为监督制度中有力的一环”，有专家直言。

　　根据中央要求，有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据，并以适当方式将审计结果运用情况反馈审计机关。同时，经济责任审计结果报告将归入被审计领导干部本人档案。

　　受访权威专家建议说，可以将审计结果运用与干部任前公示相结合。将经济责任审计结果纳入干部任前公示的内容，一方面可以进一步完善公示制度，让群众更全面、更具体地了解拟任用的干部情况，尤其是经济上的问题；另一方面可以有效增强经济责任审计的作用和效果，提高经济责任审计在群众中的威信和地位。

　　再有，领导干部任用机关不认真采用审计结果，导致用人失误失察的，视情严肃追究有关责任人的责任，防止和杜绝领导干部“带病上岗”、“带病履职”、“带病提拔”等问题。