减少临时机构制度漏洞

　　临时机构的职责设置缺陷之下，贪腐官员与权力掮客互为狼狈，熟练运用多种手法，以“专业”名义规避监管。

　　文/《瞭望》新闻周刊记者李京华涂铭

　　国家巨资投入的第二次全国土地调查（以下简称“二调”），却成为某些官商联手盗挖的“金矿”。

　　北京市第一中级人民法院新近审结多起涉及国务院第二次全国土地调查领导小组办公室（以下简称“二调办”）工作人员的受贿案件。随着案情先后披露，一张交织着赤裸裸权钱交易与隐蔽贿赂的腐败运作网络，逐渐勾勒现形。

　　《瞭望》新闻周刊记者调查发现，系列腐败案出自这样一个临时组建机构绝非偶然。职责设置缺陷之下，贪腐官员与权力掮客互为狼狈，熟练运用多种手法，以“专业”的名义规避监管。

　　2009年6月，国家审计署对“二调”项目进行审计，发现大量项目资金被浪费、项目违规情况；腐败案件东窗事发。但此时，该项目已执行达三年时间，造成的损失成为事实，难以挽回。

　　国家项目成“唐僧肉”

　　“二调办”系列腐败案件中，涉案金额最高的是国土资源部地籍管理司监测与统计处原处长兼“二调办”基础图件组原组长沙志刚。

　　沙志刚，1965年生人，系国内测绘领域知名专家。2004年，沙志刚在北京中电兴发科技有限公司下组建了一个3S(遥感技术、全球定位系统、地理信息系统)研究所，并力邀老同学贾汛加盟。

　　2005年，以该3S所人员班底为基础，贾汛出资成立了淘源公司并出任法人代表。沙志刚虽未出资，但因其对熟悉地方土地部门的业务情况，能够联系到国土资源部和地方国土部门的项目，所以沙与贾二人口头约定，沙占公司65％的分红。

　　2007年，国务院决定开展第二次全国土地调查工作，成立了领导小组办公室。沙志刚作为办公室下设的基础图件组组长参与项目。

　　当年八九月间，“二调办”图件组召集各公司开会，沙志刚在会上指出北京星天地科技信息有限公司的航拍影像颜色不好，并向该公司推荐了淘源公司的一款软件。此后，星天地公司即与贾汛等人签订两份影像匀色处理合同。

　　检控方证实，沙志刚承认，该款软件实际在“二调”项目中可用可不用。

　　同在2007年，“二调”底图制作招标，淘源公司要参加投标企业的资格认证考试。沙志刚事前将包含了考试内容的原始影像提供给淘源公司，帮助其顺利过关。

　　法院经审理查明，2005年6月至2010年１月期间，沙志刚一直为淘源公司承揽各地国土部门及“二调”的项目提供帮助。

　　此外，沙志刚还指使北京天目创新科技有限公司违反规定将其承揽的河北省底图制作项目分包给淘源公司。为此，沙志刚以领取股份收益为名，多次非法收受贾汛给予的人民币共计800余万元。

　　2010年年初，沙志刚被纪委“双规”，随即检举国土资源部地籍管理司副司长兼“二调办”副主任温明炬、国土资源部机关服务局接待处副处长昝红伟等人接受贿赂。沙因此获得重大立功认定，2011年9月北京市一中院一审判处其无期徒刑。

　　沙志刚案发后，温明炬受贿事实亦浮出水面。本刊记者从法院获悉，温明炬于2006年至2009年期间，利用职务便利，接受世纪国源公司法定代表人董利成、总经理李景艳（均另案处理）的请托，为请托人在承揽土地调查项目及减免行政处罚等方面提供帮助。

　　为此，温明炬先后收受董利成给予的人民币70万元，并于2007年１月在未实际出资的情况下，收受世纪国源公司20％的股份（收受时价值人民币20万元）。

　　北京市一中院一审判决，国土资源部地籍管理司原副司长温明炬犯受贿罪，判处有期徒刑12年。

　　“二调办”另一名涉案人员詹世富，也在关联案件侦办中被查出。詹曾在中国国土资源航空物探遥感中心工作，2007年7月至2009年9月，被抽调到“二调办”，安排在图件组工作。

　　法院查明，2007年9月至2008年10月间，詹志富利用负责航空摄影底图制作工作的便利，为业务单位北京星天地科技信息有限公司在合同上报、办理批文及项目款结算等方面提供帮助。为此，詹世富先后三次收受该公司给予的人民币共计8万元、购物卡３张（价值人民币1.5万元）。

　　北京市一中院认为，詹世富的行为构成受贿罪，判处其有期徒刑7年。市高院二审维持原判。

　　“一案一大片”

　　在审理“二调办”系列腐败案件的同时，北京市一中院还审理了多起与之相关的单位行贿案件，如淘源公司、天目公司单位行贿案等。

　　办案人员向本刊记者表示，一系列案件案发相对集中，窝案、串案的特征明显，“一案一大片”。

　　纵观“二调办”系列腐败案，犯罪环节多集中在招投标、商业采购、项目验收及结算等环节。沙志刚、温明炬、詹世富等人均是利用职权，为相关公司规避招投标程序、直接承揽业务、加快验收、付款流程等事宜提供便利而收受贿赂。

　　上述环节是决定各个公司、企业利益的关键环节，也自然成为各个公司、企业“重点公关”的环节，更成了公职人员受贿的“最佳契机”。

　　本刊记者了解到，沙志刚、温明炬一度因都想安排各自的关联公司承揽项目而产生矛盾，但多数时候保持默契，为违规互相提供帮助。

　　2008年，世纪国源公司在“二调”项目中因弄虚作假行为面临处罚，温明炬收受该公司提供的“好处”，让负责此事的沙志刚予以关照，沙志刚果真此后再未处罚过世纪国源公司。

　　虽然“一案一大片”，但侦办人员透露，由于犯罪手段隐蔽，案件定性、责任追究都存在较大困难。

　　系列案件中，除了部分行贿受贿采用现金、购物卡形式，更多时候还是以“入股分红”的方式进行利益输送。尤其是沙志刚受贿案中，为了弱化权钱交易的色彩，沙志刚没有选择“办事收钱”的普通受贿方式，而是以“股东”的身份，“加入”到贾汛的公司中，以股份收益的名义收取贾汛给予的钱款。

　　由于沙志刚在公司中并没有出资，也不参与具体经营、管理，只是利用其职务便利为公司招揽业务，直至案件宣判，沙志刚仍坚称其为违纪经营，否认犯罪性质。

　　而权力掮客的大量介入，为腐败推波助澜之外，更增强了犯罪的隐蔽性。在“二调办”系列腐败案中，妻子、前妻、同学、老乡、同事等等与涉案者具有特定关系的人员，往往扮演了非常重要的角色。

　　案件审理中发现，涉案者的赃款多数交给了妻子或者前妻，自己则抱定“牺牲一人，幸福全家”的观念；老乡、同学、同事等则多充当中间人或者直接行贿人。办案人员透露，无论是追赃，还是对上述人员的责任追究，依照现有法律，都面临困难。

　　临时机构监管之短

　　北京市一中院办案人员告诉本刊记者，在该院审理的职务犯罪案件中，临时机构窝案尚属首次。但类似“二调办”这样的临时组建机构，实际在工作开展中存在诸多先天问题，需在制度层面补齐监管短板。

　　首先，临时机构的人员构成不尽合理。比如“二调办”，从多个单位抽调组成人员，虽然具有灵活配备专业人员的优点，但也存在着职责不清、设置不合理的严重缺陷。

　　时任中国土地勘测规划院副院长的谢俊奇曾在“二调办”中担任副主任，与温明炬平级，主管沙志刚的工作。但由于谢俊奇来自事业单位，对来自国家机关的沙志刚，根本无法起到有效监管作用。沙志刚曾多次表示，“没有必要向谢俊奇汇报工作。”

　　其次，对技术人员过于依赖，缺乏必要的质询制度。办案人员介绍，沙志刚、詹世富都是技术人员出身，在所从事的工作中，专业知识和经验往往比他人丰富，他人即使发现一些问题，也不敢贸然提出来。这种情况，给沙志刚、詹世富等人顺利实施违规行为提供了便利。

　　还有，项目缺乏外部监督。“二调办”系列腐败案因审计署审计而被引爆，但其时已造成重大损失。办案人员认为，如果“二调”项目经常接受类似审计署这样的外部监督机构的检查，至少可以避免国家经济损失的持续扩大。

　　办案人员建议，在依靠多部门、多单位设立临时办事机构时，应当以此案为鉴。前期充分做好调研工作，合理挑选组成人员，建立独立有效的监督机构并吸纳部分专业人员参与。同时，也要对临时机构安排经常性法制教育，提高成员的法律意识。□