集体土地改革信号

　　在一些地方的统筹城乡实践中，虽然地方政府不断提高农民和农村在共享发展成果中的分配比例，但农民仍缺少真正的平等谈判能力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者侯大伟杨玉华

　　鼓励有条件的地方实行集体土地股份制改革，这是主管部门负责人最新释放的正面信号。

　　11月19日，在广东佛山召开的2011年中国土地学会学术年会上，国土资源部副部长、中国土地学会理事长王世元表示：“总结各地的实践经验，抓紧完善现行法律和政策，为农村集体土地使用权流转创造良好的法律和政策环境。凡有条件的地方，鼓励集体土地股份制改革。”

　　农村土地改革久经争议，到目前已有一个初步政策框架。今年3月的全国人代会上，国务院总理温家宝在政府工作报告中提出“有序推进农村土地管理制度改革”。与此同时，“长久不变”、“确权颁证”、“自愿流转”、“占有收益”等涉及农村土地改革的关键词被写入“十二五”规划纲要。

　　对于新近的“股田制”改革信号，有关专家认为此举将是对农民利益的积极保护。中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田认为，农民以土地入股，可以比较有效地解决农民的就业和收益问题，对农民利益是一个很好的保障，可以有效地缓解征地带来的矛盾，未来可能成为农村征地改革的一个方向。

　　早在上世纪90年代，珠三角一些地区就开展了农村土地股份制改革，江苏、四川等地的部分地区也有过相关尝试，但在全国层面未形成主流。

　　《农村土地承包法》规定，承包方可以自愿联合将土地承包经营权入股。但与承包地不一样，农村集体建设用地如何推行股份制，缺乏明确规定和成熟经验。

　　农村土地改革是中国破解城乡二元结构、迈向现代化进程中，绕不过去的一道难题。以土地入股的“股田制”来破解这道难题时，如何规避改革风险、如何保障农民权益，将高度关联未来的改革走势。

　　城市地紧，农村地闲

　　正在快速推进的城镇化，将国内不少城市带入了高速发展轨道之时，也带来了城市土地承载力不足的困境。

　　以成都市为例，国家实施西部大开发战略十年以来，成都城镇化快速发展，一大批重点项目、重点工程迅速落地，城市建设用地不断告紧。据国家土地督察成都局的测算，按照成都市现在的发展速度，未来3年将用完到2020年的用地指标。

　　曾在全国多个地方从事土地监督执法的国家土地督察成都局局长常嘉兴对《瞭望》新闻周刊记者直言，除西部个别发展较为缓慢的城市外，城市发展面临土地承载力不足在全国是一个普遍现象。近几年快速发展的安徽省芜湖市，同样也遇到用地指标不够的尴尬。中西部城市如此，广东、北京、江苏这些城市化程度较高地区，面临土地承载力不足的问题则更加突出。

　　与城市发展承载不足相对应的却是农村土地利用效率低下、农村资产大量闲置。本刊记者在川、皖、渝等劳务输出省市采访时发现，由于大量农村劳动力外出务工，一些家庭甚至举家外迁，其房屋、土地长期闲置在农村。

　　在安徽省宣城市，从市区到20余公里外的向阳镇，沿途多个村子，很多农房已经破落，大门上的铁锁也已锈迹斑斑，房前屋后的宅基地上甚至杂草丛生。向阳镇蔴口村村民刘庆保对本刊记者说，他们村一共有1500多人，但只有700多人在家，其余的人长年在外务工，家里的房子、宅基地都是长年空着。

　　国家土地督察南京局在安徽省沿淮地区的调查结果也表明，农村土地利用呈现出“利用效率低，空心村多，空闲地多”的“一低两多”特点。以怀远、来安和霍邱三个县为例，空心村比例都超过了30%，自然村庄内的住宅松散凌乱，形成许多难以利用的空闲地。

　　城市“圈地”，农村“扩张”

　　本刊记者调研发现，在城镇化快速发展的推动下，许多城市都在扩张土地利用，掀起“圈地潮”。

　　芜湖市2009年实际用地超过全年指标一倍以上，达到1.3万多亩。据了解，多出来的6000多亩土地使用指标都是通过大项目圈外用地、城乡建设用地增减挂钩等方式来解决的。

　　本刊记者了解到，由于城市发展受到用地指标的制约，芜湖市的操作模式也在其他许多城市出现，不少地方掀起了以城市征地拆迁、旧城改造和农村拆庄腾地等为名义的“圈地”热。

　　在城市用地扩张的同时，农村建设用地也在膨胀，出现“扩张热”，呈现出“人口减少，用地增多”的“逆向扩张”怪现象。国土资源部规划司的数据显示，1996～2007年，不包括常年在外务工的农民，我国农村人口减少约1.2亿，而农村建设用地不减反增，增加近130万亩，人均建设用地增加了34平方米。

　　由于城乡建设用地两头扩张，一些地方已经出现建设用地比例过高，土地过度开发、承载接近极限的苗头。

　　根据国土资源部统计，安徽、江苏和珠三角地区的城乡土地开发强度都已经达到15%左右，深圳和东莞两市的这一比例甚至高达40%；而日本、韩国的土地开发强度都在10%以下，即使是国土面积较小的荷兰也只有13%。

　　能否打通城乡资本通道

　　北京大学国家发展研究院博士李力行分析说，城乡土地出现前述矛盾，关键就是它们分别处在“国有”和“集体”这两个相对封闭的土地管理体系中，而沟通两者之间的唯一路径为政府征用。

　　安徽农村问题专家刘奇说，国家实行单向的土地征用制度，征地是政府行为，一方面农民往往难以预知和干预，获得的土地征用补偿费用也十分有限；另一方面也在城乡之间形成了两个封闭体系，资本难下乡，农村难致富。

　　时下热议的“股田制”即通过农村集体土地股份制改革，明确农村产权的责、权、利，推动流转有序化。它能不能如一把钥匙，迅速打开农村资产大门、打通城乡资本通道？有人期待，也有人忧虑。

　　作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，成都、重庆多年前就开始了“农村土地”流转平台建设，推动农村资源资本化。据统计，2008年10月13日，成都成立全国首家综合性农村产权交易所之后仅仅一个月内，成都市就实现各类农村产权流转2万多宗，金额高达15亿多元；2009年，重庆农村土地交易所共举行了6场地票交易，吸引了7亿多元资金完成了44宗、共8300亩农村建设用地的地票交易。

　　但在李力行看来，打开农村生产要素大门、吸引资本下乡，与真正实现农村和农民的更高收入之间并无直接的逻辑关系，反倒是资本下乡之后如何避免农村土地沦为资本猎食的唐僧肉，应该引起警惕。

　　农村土地流转产生的巨额增值如何在国家、集体与农民三者之间进行分配，当前并无统一的明确标准，一些地方也没有形成合理完善的城乡土地收益分配机制，致使一些农民在农村土地流转中站到了资本的对立面去堵住这个通道。

　　农民如何分享增值收益

　　受访专家学者和基层干部认为，农村土地“股田制”须避免三种情况出现：一是农民主体地位被忽略，出现“被自愿”、“被上楼”、“被股份”现象；二是教育、医疗、社保、就业等公共服务配套不到位，缺少为改革兜底的制度保障；三是在股田收益的分配中，把农民置于利益分配链末端，造成权益被弱化。

　　本刊记者采访中发现，在一些地方的统筹城乡实践中，虽然地方政府不断提高农民和农村在共享发展成果中的分配比例，但这一比例提高的主导者还是地方政府，在“分配比例、方式、时机”等关键问题上，农民仍然处于弱势，并没有真正的平等谈判地位。

　　一些受访村民反映，政府以低价流转农民的土地，或者通过行政推动用农民节约出来的土地指标到城市置换获取级差收益，却只拿出一小部分解决农民的基本养老保障，其他的教育、医疗、就业等仍然还是“二元结构”下的水平，这种所谓的“统筹”实际上已经演变为“以城吃乡”。

　　从梳理村民的呼声看，他们希望农村土地改革，并不是违背农民意愿的大拆大建，不是强迫掠夺式的低价流转，更重要的是在让农民拥有的土地、房屋等资产实现与城市同价的同时，在教育、医疗、就业、社保等公共服务和福利上也跟城市接轨，实现真正的城乡一体化。

　　安徽南陵县大浦实验区村民朱敏告诉本刊记者，搞集中居住、村庄整治改善了农民居住环境，实现城乡居住环境的同等化，这是农民欢迎的，但城乡统筹不光是农民住上楼房，如果就业不解决，保障不完善，教育医疗不配套，农民还得挤进城市去打工谋生，仍然要拼命把子女送到城里读书，农村房子修得再漂亮也只是个空壳，新农村建得再美丽也没有生气。

　　土地利用城乡衔接

　　针对当前统筹城乡发展过程中出现的一些诸如违背农民意愿、侵害农民利益的问题，多位受访基层干部和有关专家认为，城乡土地规划利用的二元分割，农村土地流转中在农民、集体经济组织和国家之间缺乏合理的利益分配机制，以及社会保障和公共服务的“短板”，是导致上述问题出现的三个重要原因。因此，当前亟需建立“土地利用城乡衔接、土地收益城乡共享和公共服务城乡均等”的三大机制。

　　尽管2008年《城乡规划法》实施，代替了原来的《城市规划法》，但在不少地方，城乡土地管理仍未有效衔接，导致了城乡土地利用缺乏高效、合理的统筹安排，使得一方面城市规划贪大求全，盲目扩张，土地缺口不断扩大，另一方面村镇建设缺乏科学规划，有的甚至连规划都没有，土地浪费严重。

　　国务院发展研究中心农村部副部长谢扬和北京大学国家发展研究院的李力行博士建议，应该尽快建立城乡衔接的土地规划利用机制，从根本上改变城乡土地利用各算各账状况。

　　首先应统一编制城乡建设规划，形成城乡社会形态相互交融的新型城市和新型农村。谢扬说，我国的城镇化发展出路只能立足于现有的城乡建设用地，因此乡村建设用地应该按照城乡规划实施，在切实保证宅基地、农村集体经济建设用地和公共服务设施建设用地的基础上，统筹用于城乡的发展。

　　其次，对农村进行大规模的土地整理，节约集约利用土地。李力行建议，应该总结成都等地实行的“农民集中居住、工业集中发展、土地适度集中规模经营”的“三个集中”的经验做法，对农村土地进行大规模整理，通过对农村田、水、路、林、村的综合整治，调整优化土地利用结构和布局，引导农民集中居住，推动工业集中发展，促进农用地规模经营，实现农村土地节约集约利用，为城乡发展挖掘潜力、拓展空间。

　　李力行提醒说，在更大范围内统筹城乡建设用地过程中，一定要注重保护农民的利益，防止单纯为解决城市发展的用地而盲目地撤村并村；在农村居民点调整中，必须保证农村人居环境得到持续改善。

　　此外，还须完善城乡建设用地增减挂钩机制，找到一条“不能违反法规、不能侵占耕地、不能损害农民利益”的城乡建设用地综合利用的路径。

　　土地收益城乡共享

　　土地增值收益是农民除农产品、劳动力之外的一个重要收入来源。本刊记者采访了解到，在近年“城乡土地统筹利用”热中，一些地方并未建立合理完善的城乡土地收益分配机制。

　　李力行认为，如果这种局面不改变，不能建立起城乡共享的收益分配机制，城乡统筹可能最终变成“剃头挑子一头热”，政府、企业积极性高，而农民不以为然，甚至反对。

　　一些业内专家和基层干部群众在接受本刊记者采访时认为，当前建立城乡共享的土地收益分配机制应该包括：

　　——明确农民在土地经营过程中的市场主体地位和市场谈判地位。北京大学国家发展研究院院长周其仁教授认为，如果不以确权为前提和基础，赋予农民在土地经营中的市场主体地位和谈判地位，贸然发动大规模的土地流转，那么这个流转的主体就不可能是农民，而是其他权力主体，从而使土地流转成为其他权力主体侵犯农民财产权利的又一轮机会。那样就背离了城乡统筹的初衷。

　　——明确土地收益在农民、集体经济组织和国家之间的分配原则和比例。农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐表示，此前在国家征收农村集体土地的过程中，给予集体所有者的补偿相对较低，与政府出让土地的价格相比差距很大，而按照“初次分配基于产权”的原则，集体建设用地流转后，增值收益就主要由所有者享有。一些基层国土部门干部建议，可以考虑按照农民、集体、国家之间5：4：1比例分配，让农民和集体在土地增值中享受更多收益，从而确保农民财产性收入的增加，并获得长期收益。

　　——明确城镇化发展的成本分担。有关专家认为，在实施城乡统筹中，农民搬迁建新居、耕地保护、社会保障及医疗卫生教育等公共服务，都应该是政府负担的成本，不能通过“羊毛出在羊身上”的办法，完全依赖农村土地的增值收益。

　　公共服务城乡均等

　　李力行认为，目前农村与城镇相比，在公共服务方面有相当大的差距，城乡基本公共服务供给失衡状况仍未改变。因此，走向真正的城乡平等，还需要以完善的公共服务体系为支撑。

　　不少受访基层干部表示，现阶段，要让农民愿意流转土地，愿意腾出宅基地节约用地，必须逐步减少农民对土地的依赖感，让农民放弃土地无后顾之忧。否则，农民很难有积极性配合和参与目前以土地为突破口的城镇化建设。为此，应该剥离土地的社会保障功能，建立城乡一体化的社会保障体系，为统筹城乡改革发展兜底。

　　谢扬等人认为，为农民提供基本公共产品就是为农民“减负”，缩小城乡公共服务水平的差距就是缩小城乡居民收入差距和生活水平差距。当前，应加快建立城乡一体的公共财政机制，重在加大对农村的财政投入，增加对区县的城乡教育、城乡医疗、城乡社保、城乡科技等的专项补助，逐步构建城乡均等的公共服务和公共产品供给机制。为此，应加大对农村的投入，尽快补上农村公共配套服务体系的欠账。

　　本刊记者在成都采访了解到，从2003年到2008年，该市逐年加大对农村教育、医疗、社保等公共服务的专项投入，专项转移支付由8.2亿元增加到68.6亿元，年均增幅53.1%，尤其是各级财政对农村教育的投入从1.28亿元增加到34.2亿元，增长了25.7倍。

　　为构建完善的就业救济体系，确保解决农村人口城镇化之后“人往哪里去”的问题，当地通过完善覆盖城乡的就业促进体系和社会保障体系，把城乡就业人口全部纳入就业目标，统筹考虑，建立城乡人力资源市场，通过实施特别职业培训计划，免费发放就业培训券等办法，推进城乡充分就业。按照城乡标准基本统一、逐年解决的原则，构筑梯级延伸的养老保障体系，实现从农民工到失地农民再到农民的全覆盖。□