没有哪个时代，像今天这样赋予了140个字这么大的魔力

　　文/《瞭望》新闻周刊记者钟玉明

　　城市化，最早是一种自下而上的自发行为：城市需要土地建工厂、建房子，向周边农村扩展；无工不富，觉醒的农村就地工业化；农民自发流向城市、流向工业。由此引发出城市化进程中必然出现的土地问题和流动人口这两大社会管理难题。

　　各政府部门对于入城的土地和农民这两大流动要素，走过了一个从无视，到局部承认、局部规范的过程，而政策法规却大都滞后于地方政府和群众的自主探索和实践。导致《村委会组织法》《土地法》、集体林权制度等与农村治理相关的政策法规，在城市化过程中难以与城市的管理制度衔接配套。

　　而一些地方管理者对流动人口的服务和管理，也常常是权宜之计，种种城市发展规划和制度设计，常以“流动人口最终是要回乡去的”为前提和出发点。这种理念直接决定了对流动人口的社会管理和服务难以到位。

　　城市化的村民怎样自治

　　村民自治，曾与土地改革一并被誉为“20世纪送给中国农民的最大礼物”。1998年颁布实施、2010年修订的《村民委员会组织法》规定农村村民实行自治——“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；“村委会依法管理本村农民集体所有的土地和其他财产”；上级政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。

　　然而，不论是农村人还是城市人，都认为村民自治是农村、农民的事情，城市在制定各种政策法规时考虑到与村委会组织法相衔接配套的，十分鲜见。随着城市化的推进，“农村”出现了百变面孔，“村民”甚至“村”以各种方式消失——有在征地同时把一定数量的农民“农转非”，有整个行政村“村改居”的，一些城市干脆直接宣布全市完成“村改居”。

　　于是，村民原有的土地和其他集体资产的产权形式就更复杂了。有的以村集体资产评估后的净资产作价入股组建有限责任公司，向村民分配股份并固化，村民以股东身份管理公司、获取分红利益。有的以原来村集体经济部分成立公司，村委会依旧保留部分集体资产；有的依旧以原有的“经济联社”的名义从事经济活动。

　　近年来，为缓解征地矛盾，规避国家的土地管理政策，各地对征地方式方法进行了各式各样的探索。但总体趋势，是把具有产权的商品房、厂房置换给农民，给农民留下一只“会下金蛋的母鸡”，有利于农民长久分享城市化的成果，可以避免过去那种直接拨付征地款、农民分光花光的困境，降低征地的难度。如有的以“新农村建设”、“三旧改造”为名，搞“上楼工程”——用一个商品房小区整体换走农村的宅基地和农地。有的是“自征自租”——地方政府把农村土地转为建设用地，但产权、使用权依旧由村民集体拥有，再由企业向村集体租赁开发。

　　所有这些，或多或少或深或浅地，使原来不可流通的农村土地等集体资产，变成了城市可流通资产。农村股份公司也逐步走上企业法人治理轨道，有的还引入职业经理人来经营管理。这就使得没有农民、没有集体土地、没有村委会名义的“农村”，在管理集体土地和其他资产这一村民自治的核心内容时，变得异常复杂。

　　过去的征地纠纷，主要诱因是个别村干部瞒着村民私自贱卖土地。只要政府肯下决心，相对比较容易规范。因为征地的唯一合法主体是政府，只要没有村民集体讨论通过的相关证明，如村民大会会议纪要、村民签名按指模，严禁办理征地手续，一个关卡就卡住了。

　　但是近一两年来，由村干部私卖村集体商业物业引发的群体性事件陡然进入公众视野。城市化资产，经营处置只认公司公章和法人代表签名。因此，当农村集体土地被转换成城市商业、工业物业之后，农村集体资产折价转化为公司股份之后，村委会、股份公司成为独立法人、产权持有人之后，村民的集体资产权益如何保护？“民主管理、民主监督”如何操作？

　　村改居、农转非，不是政府一宣布、户口簿一改就大功告成了。接续农民入城的政策“断头路”，使城市各项管理法规与《村委会组织法》形成有效衔接，才能保护“改居之村、转非之农”的合法权益。

　　流动人口管理告别“权益之计”

　　从上世纪80年代中期开始，百万移民下珠江，已经经历了整整一代人。但是，在一些地方政府眼里，流动人口依旧是“随时流动着的人口”。种种针对流动人口的政策和制度设计的前提和出发点，依旧是“他们要流走、流回去的”。教育、医疗、治安管理、社会保障等等，都分别作了本地城镇户籍和非城镇户籍两套政策，理由竟然是“照顾流动人口的实际情况。”

　　本刊记者在广东某地采访农民工养老保险的时候，受访负责人明确地说：“农民工的养老保险缴费标准，是按照他们将来会退保回乡来设计的。如果农民工真的在城市一直工作到退休、在这里领取养老金的话，我们的养老基金是要崩溃的。”

　　有的地方政府在回答为什么不加大投入建设公办中小学校接收流动人员子女时这样说：“流动人口都是临时的，我们建了那么多学校，将来他们回老家了，势必要造成资源浪费。”

　　近十来年，多部门发展规划、发展战略层出不穷，但是至今没有看到清晰的全国或者区域性人口分布规划。在国家战略层面，究竟希望流动人口在城市扎根不再流动，还是希望流动人口以青春换金钱后流回老家，也表现得自相矛盾、摇摆不定。一方面，鼓励农民进城，满足国家工业化的巨大用工需求。另一方面，对进城农民采取种种区别性政策——针对农村人口的补助，一旦流动离乡，就取消了。

　　比如义务教育，社会各界一直呼吁国家的转移支付补贴跟人走，但一直没得到回应。于是，出现这样的奇怪现象：不论城乡，全国所有孩子都享受九年免费义务教育，唯独流动人口自费高价读书，流动的农民们被挂在户籍地和流入地之间的半空中。新农合、新农保也是如此。这样的政策，明显的是要引导流动人口回到户籍地去。

　　进入新世纪，各种官方或非官方的调查显示，流动人口中在务工地连续居住工作5年以上、未从事过农业劳动、在老家没有生计的，已占相当大比例。在深圳、东莞等地效益良好的外资企业里，连续工龄10年以上的不在少数。各种调查研究不断地提醒：流动人口已经“流不动”、“回不去”了。而更令人担忧的是，经济转型、产业升级已上升到国家战略高度。但是，当地方政府作出种种努力，推进产业转移升级、腾笼换鸟的时候，却很少看到对“农民工怎么办”的构想。

　　在广东，企业实施转型升级的模式主要有四。一、就地转型升级；二、资金转移，设备就地变卖，人员就地遣散；三、资金、设备转移，人员就地遣散；四、资金、设备、人员整体迁移。绝大多数企业采取前三种。能够实施转型升级或者转移的，多数是效益好实力强的大中型企业。这些迁移企业的农民工，往往一家数口在企业工作多年，在务工地家庭式，甚至是家族式生存，不再轻易流动。因此，企业转型升级、产业转移过程中，迁移与反迁移，裁员与反裁员，蕴藏着严重的不稳定因素。

　　从另一个角度看，产业升级必然意味着对劳动力素质要求的升级。数以亿计缺乏技术的普工，如果不能通过技术培训走上新岗位，而是被新产业所淘汰，其造成的社会震荡将是灾难性的。但这些在地方政府的经济转型升级设想和规划中，也很少涉及。

　　当沿海发达地区政府一厢情愿地以流动人口要“回去”为社会管理的前提和出发点，寄希望于把包袱甩给“老家”政府，数以亿计农民工大军将会由谁、通过怎样的方式，帮助他们把城市化之路继续走好？从这个意义上来说，城市化对于社会管理的真正考验才刚刚开始。