中国新闻周刊网3月10日讯(记者王全宝) 全国人大代表孙兆奇在安徽团参加小组讨论时爆料：目前国内的高等教育法严重滞后于教育实践，立法体系结构不合理，政策性和原则性规定较多，立法空白点较多，程序性及配套法规缺乏，对高教机构的规定衍生了诸多问题。

　　“当前我国高等教育立法存在许多问题或缺陷，已无法完全适应我国高等教育迅猛发展的需要。” 孙兆奇指出，中国高等教育法亟待从法律上理顺高等教育法律关系主体间的关系，完善高等教育法律体系的形式结构，及时修改有关法律或制定新的法律文件。

　　据孙兆奇分析，目前中国高等教育法存在的主要问题有：

　　一、我国现有的法律体系不能适应高速发展的社会需要。

　　改革开放以来我国高等教育事业发展迅猛，其成就可以通过这样一组数据来展示：1949年，我国普通高等学校共有205所，在校生约11.6万人，到1978年，普通高等学校发展到598所，在校生数约85.6万人。2010年，共有普通高等学校和成人高等学校2723所，在校生数超过3105万人，高等教育毛入学率达到26.5%。近三年发展的势头更是有增无减。与此同时，我国高等教育立法也取得了很大的成就，基本建立起了相对完善的法律体系。但当前我国高等教育立法仍存在许多问题或缺陷，而目前的现状尚不能完全适应我国高等教育发展的需要。

　　二、高等教育立法体系结构不合理。

　　这与当前我国中央国家机关之间以及中央与地方之间对高等教育管辖或管理权限划分不清有很大关系。有学者指出，当前我国高等教育发展过程中存在四种力量在发挥作用或影响力，分别为来自中央政府内部的改革力量、来自高校的力量、来自地方政府的力量和来自社会的力量。我国高等教育制度变迁和创新的最终目标是要理顺五层关系：中央与地方、政府与高校、高校与高校、高校与社会以及高校内部各权力主体之间。其中理顺中央与地方以及政府与高校这两层关系，既是理顺其他各层关系的核心，也是高等教育体制改革的难点和重点。而未能从法律或制度上有效地理顺这五种关系可以视为当前我国高等教育法律体系形式结构和制度内容出现问题的根源所在。

　　当前我国高等教育法律除了《教育法》和《高等教育法》外，仅有《学位条例》、《教师法》、《职业教育法》和《民办教育促进法》这四部法律法规是调整高等教育法律关系或者与之相关的;同时高等教育行政法规的数量也很少，调整的对象有限，这显然无法满足我国高等教育发展的需要。这样一来，对高等教育发展中出现的新问题、新情况进行法律调整的任务自然落到部门规章、地方性法规和地方政府规章等下位法上面。所以高等教育有关法律、行政法规的委任性规则相对较多。从而导致不利后果：一是下位法效力偏低而作用有限;二是下位法之间以及下位法与上位法之间冲突或矛盾的情形时常出现。如《高等教育法》第二十五条规定：“设立高等学校的具体标准由国务院制定。设立其他高等教育机构的具体标准，由国务院授权的有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府根据国务院规定的原则制定。”由于规章等下位法的法律效力偏低，行政色彩较浓，因此在实践中往往作用力有限甚至存在负面作用。并且国务院不同部门以及不同的地方等基于部门利益或地方利益考虑，通过制定地方性法规或规章的方式来实现自己的不正当利益，从而造成部门规章之间、地方性法规之间、地方政府规章之间以及相互之间在对同一事项进行规定时出现相互冲突或矛盾的现象。更为甚者，现实中还存在着下位法同上位法相冲突或抵触的现象，如“1997年出台的《社会力量办学条例》在2003年失效后，被《民办教育促进法》所取代，之后涉及社会力量办学的均以民办教育称呼之，而在政府规章中，如1988年制定《社会力量办学教学管理暂行规定》由于未得到及时的清理，下位法与上位法不仅在内容上、时效上存在着一定的不一致，就连名称也存在着显而易见的差别”。这显然是高等教育立法体系的结构缺陷。

　　我国高等教育立法结构不合理还体现在下位法未完全到位上，即下位法经常在法律时效、内容甚至形式等方面滞后，难以适应上位法的需要，以及行政法规和部门规章中暂行规定较多，而且许多至今已施行十几年甚至二十几年的行政法规和规章仍处于“暂行”的状态。如1986年制定的《普通高等学校设置暂行条例》、1988年制定的《高等教育自学考试暂行条例》和1990年制定的《普通高等学校教育评估暂行规定》等。

　　三、高等教育法律法规中政策性和原则性规定较多。

　　原因是立法理论的缺乏，特别是立法技术的落后。其中，立法技术是“研究立法工作的方法和技巧，法案表述的方法和技巧，立法研究报告写作的方法和技巧，立法评价的方法和技巧等”。立法理论的相对缺乏致使我国高等教育早期立法多是建立在政策、原则等基础之，缺少相应的法案起草、论证和修改等机制，并且理论缺乏也会带来立法技术的落后，所立之法在条文表述和逻辑结构等方面都存在许多问题或缺陷。如关于国家助学贷款的调整，当前基本法律的依据为《教育法》和《高等教育法》，但这两部法律关于国家助学贷款的规定只是原则性的。专门具体规范国家助学贷款制度的法律文件是效力层次较低的部门规章及其他规范性法律文件。2000年中国人民银行、教育部、财政部出台了《关于助学贷款管理的若干意见》以及《关于助学贷款管理的补充意见》，才使得国家助学贷款制度具有显示可操作性。

　　四、高等教育立法空白点较多。

　　这与我国高等教育发展过于迅猛，尤其从上世纪90年代末高等教育扩招以来出现的许多新情况、新问题有一定的联系。在高等教育发展和管理过程中，中央与地方、政府与高校以及高校内部之间主要的权力关系没有理顺，导致我国高等教育立法缺乏明确一致的指导方针、立法方向或目标。不同的高等教育机构在社会现实中的地位实质上是不平等的，这直接决定国家和社会在调配高等教育资源时有所偏重，其中也包括立法资源的配置，立法资源的不均衡分配必然导致在高等教育某些领域出现法律空白或制度漏洞。

　　从高等教育法律关系来看，其主要法律关系主体有高校、教师、职工、学生和教育行政部门。在高等教育立法所规范的所有法律主体中，调整教师的有《教师法》、《教师资格条例》、《教师职务条例》等法律法规，调整教育行政部门的有《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政许可法》和《行政处罚法》等相关行政法律法规，但是对学生和高校这两种教育主体的法律调整却很不完善，更缺乏像《教师法》一样的专门身份法《学生法》或《高等学校法》。而且作为高等教育的受教育者的学生，目前既没有法律也没有行政法规来专门加以调整，只有低层次效力的教育部门规章，如《普通高等学校学生管理规定》、《学校学生行为准则》等。再如当前民办高等教育的法律保障问题，虽然我国先后颁布了《民办教育促进法》(2002年)和《民办教育促进法实施条例》(2004年)，而且个别省份也据此制定了相应的地方性法规、规章或保留了原来的社会力量办学管理法规、规章，但是现有的法律、法规和规章仍无法有效调整我国民办高等教育法律关系，即存在许多法律空白。

　　五、程序性规定较少，缺乏相应的配套性法律制度或措施。

　　我国高等教育在管理和发展过程中存在多种力量，而且不同主体之间的关系尚未理顺或准确定位，高等教育机构的行政机构角色定位导致至今其内部行政色彩浓厚等种种因素，使得当前我国高等教育法律主体的权利与义务、权力与责任等更多地停留在实体规范层面，缺乏有效的实现程序或监督、救济机制。在我国高等教育立法中，不同的法律主体享有不同的权利，履行相应的义务，但是当主体的权利受到侵犯或不履行义务时，通常缺乏具体而可操作的程序救济或惩罚制度。不仅如此，对于行政机关在高等教育执法过程中出现的违法行为缺乏相应的监督制度，而且在相对人的权利救济方面也存在许多不完善之处，这样的后果往往造成高等教育法律主体的权利因缺少有效的救济机制而虚化，从而阻碍高等教育的健康有序发展。

　　六、高等教育立法内容中存在有关高等教育机构的诸多问题。

　　这与当前我国高等教育未充分实现产权多元化有很大关系。建立多元化的高等教育产权制度以适应高等教育事业的发展需要已成为政府和学界的共识，但是在改革实践中却暴露了诸如产权明晰、政府过多干预以及教育收费问题等，这些问题相应地也都反映到我国的高等教育立法之上，即缺乏有效的法律调整和规范，而带来了许多问题。现在仅就高等教育的职能定位而言，当前我国高等教育立法中缺少对高等教育职能分工，即培养目标、人才结构及就业导向等问题的具体规定。这样往往导致高等教育培养出来的人才对社会的“有效供给”不足，同时又造成高等知识人才过剩、就业困难的尴尬局面出现。