十一届全国人大五次会议3月11日下午在人民大会堂举行第四次全体会议，听取和审议最高人民法院工作报告和最高人民检察院工作报告。这是每年“两会”的固定程序，从近年来的情况看，关注基层法院建设，也几乎成了“两高报告”和审议“两高报告”的固定程序。

　　基层司法机关承担了最主要的案件处理，它们是司法公正和司法公信的神经末梢。代表、委员乃至普通公众对司法的认知，大体源于基层司法活动。基层乱，则民心乱；基层稳，则国家稳。

　　但是否需要报告基层法院的工作，对最高法院来说却一度有些纠结。因为在中国的宪法架构上，最高法院与基层法院之间，是监督与被监督、指导与被指导的关系。最高法院由全国人大产生，对全国人大负责并向其报告工作。这里的工作，理当为“最高法院的工作”——关联到基层法院，也应限于最高法院对基层法院的监督与指导工作。

　　从时间纵轴来观察。1950年，最高人民法院第一任院长沈钧儒向全国政协（其时还没有人大）作的是“人民法院工作报告”，其内容自然覆盖全国。1978年法制恢复重建后，最高法院也一直向全国人大报告全国法院工作。直到2004年，当时的最高法院院长肖扬作最高法院工作报告，回归了最高法院本位。这在当时被舆论认为是司法独立的一大突破，是理顺法院内部关系的应然之举。

　　而2009年以来的最高法院报告，除最高法院自身工作之外，关于基层法院工作的内容显著增加。2012年的最高法院报告，同样沿袭了报告全国法院工作的思路。除了在各分项工作中，以“各级法院”为主语陈述相关数据之外，今年的报告还在“成绩、问题、展望”这三大块中，单独列出基层法院建设，以重点强调。如在“成绩”中，报告介绍了最高法院在“规范上下级法院审判业务关系，明确上级法院监督指导的范围与程序”方面的努力，也谈到了“启动法官单独职务序列、法院人员分类管理改革，推进法官招录体制改革”等具体工作。

　　更引人注目的是，报告列举了四大问题，其中第四项是“基层基础工作薄弱的问题仍然突出”，“基层法官超负荷办案的现象比较普遍，法官断层、人才流失问题严重，一些地方的司法环境有待进一步改善”。

　　对基层基础工作薄弱的问题，报告也专门给出了一段来介绍解决之道。在“展望”一节中，报告谈道，“要着力解决基层存在的问题，不断提高人民法院基层建设水平”。这一大前提之下，是“强化基层法官培训，改进法官遴选制度，完善基层人员招录体制，加强基层经费保障”等既定方案。我们从2010年、2011年的最高法院工作报告中也能找出类似提法。如2010年的报告谈道：“继续推动人员招录办法改革和司法考试改革，拓宽法官来源和渠道，完成法官员额编制标准和法官职务序列改革。”

　　毫无疑问，改进法官遴选制度、拓宽法官来源和渠道对于解决基层法院的法官断层与人才流失有非常重要的作用。但多年来，一方面，法科毕业生已沦为文科就业率较差的群体，这一群体中不乏通过司法考试的优秀人才；另一方面，法院内部不规范进人时有所闻。至于从律师、法学教育和法学研究队伍中去拓展法官来源，十几年前曾是备受关注的改革，同时也被普遍认为是合乎国际惯例的良好举措。但近年来，这样的改革已然悄无声息。

　　法官的逐级遴选，放在今天一点也不过时。基层法官依然缺乏逐级向上的制度化管道。而高级法院、最高法院仍在招录应届硕士生、博士生，这些高学历的新手法官，实践经验十分缺乏，就要担负监督与指导基层法院的工作，难免力不从心。与其内部推行所谓到基层“挂职锻炼”，不如在入口就强调基层经验。

　　如报告所指出的那样，基层法院建设事关法院工作全局。最高法院对基层法院建设的重要性，能有如此认知，值得肯定。“展望”中列举的措施，不少都是多年来的共识。期望明年能让公众看得见这些具体制度建设的进展情况，进而能看见基层法院建设的具体成果。

　　（作者系海南大学法学院副教授）