秋风 北京学者

　　村委会主任滥用权力现象存在于不少村庄，这种现象实可称为村委会主任专权，而这种专权直接源于现有制度设计之疏漏。 

　　村庄是最为基层的社会政治经济共同体，这里的人们长期共同生活在一起，相互熟识。历史上，村庄一般采用“共和”模式治理，也即由村内德高望重之人通过协商的方式共同治理，这些人士一般包括各族长老，村内接受过较高程度教育的士绅，见多识广的成功商人等。不同人士的权威固然有所差异，但并无显著的地位差别，而是地位相当、进行共同治理的伙伴。碰到公共问题，大家共同审议、协商，最后形成多数意见，并付诸实施。决策过程的关键是寻求和达成共识。 

　　其实，这就是一种委员会治理模式。当初设计村民自治制度，就应当顺应这一历史传统，让村民委员会真正地按照委员会制度运作。遗憾的是，制度设计者并未作如是想，而让村委会按照完全不同的机制运作。

　　根据目前的《村委会组织法》，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”换言之，村民从一开始就分别选举产生主任、副主任和委员，他们分别带着确定的身份组成村委会。按照行政管理学理论，委员会不同于叫做部、厅、局的行政机构。最为直观的区别是，委员会是由一群委员担任共同负责人的，他们是一群承担治理之责的伙伴，其内部没有行政级别上的区别。可能需要一个召集人也即主席，但这只是一种礼仪性职位。至于整个管理工作，是通过委员会会议的方式，由全体或者相关委员共同处理的。叫做部、厅、局的行政机关则由部长、厅长、局长负责，副部长、副厅长、副局长是他的下属，其职责是执行他作出的行政决策。 

　　村民委员会叫做委员会，然而，其产生方式却决定了它并不是一个真正的委员会。因为，选举环节就决定了，甲是主任，乙是副主任，丙丁是委员。这三类人之间已经分出了严格的行政等级，甲、乙、丙、丁四个人不是共同治理村庄、通过会议和审议的方式作出决策的伙伴。相反，后者必须接受甲的领导。村庄委员会就是一个一般性行政机构。 

　　当然，这种名不副实现象不只存在于村委会。各级政府都有若干机构叫做“委员会”，比如发展与改革委员会，而实际上，它们与一般叫做部、厅、局的机构之人员设置、运作机制，没有任何区别。简单地说，它们都是行政首长主导。

　　这些行政机构名不副实，倒也没有太大负面后果，它本来就是一个行政机构，只不过由于历史原因而有一个委员会的名义而已。但是，村委会名为委员会，而按照一般行政机构模式运作，却造成了严重问题，因为，村委会是一个政治性实体，拥有治理村庄的全部权力。本来，这个权力应由委员会成员共享，但现在被集中到村委会主任一人之手，副主任、委员的权力则需要主任授予。如果主任不授予，他们就没有权力。很自然的，副主任、委员在重大问题上几乎没有决策权力，他们根本无法抗衡主任。村委会主任一个人垄断了决策权，形成村委会主任专权现象。这样的村委会主任很容易与乡镇、县政府合作，而这种合作很可能忽略乃至侵害农村的权益。这是乡村诸多冲突的制度根源。 

　　解决这个问题的办法就是给村委会“正名”：村民委员会既然叫做委员会，就应当切实按照委员会制度运作。具体地说，从选举环节开始，村民选举产生若干名委员，这些委员组成村委会，其间没有主任、副主任之分。相反，委员会实行集体决策制度，所有问题均须委员会通过会议的方式共同审议，作出决策。为便于工作，当然可以设立主任，但主任由各委员按照某种规则轮流担任，比如按照姓氏笔画轮流，每人半年。他的职责只是召集村委会会议，主持会议，记录委员会的决策，作为村委会的代表与各方联络。 

　　这不仅合乎乡村治理传统，也是真正的国际惯例：国外大多数基层治理单位，比如市，都实行委员会治理模式。基本上，委员会治理就是基层治理最合适的形态。