王琳(海南大学法学院副教授)

　　近年来，看守所和拘留所内的在押人员非正常死亡案件屡有发生，冲击着公众的神经。2月15日，国务院常务会议审议通过了《拘留所条例》。较之现行的《治安拘留所管理办法(试行)》，“条例”在立法位阶上提升了一个层级，由原来的部门规章上升为行政法规。从纵向看，这当然是一个值得欣喜的进步。从羁押场所的法治化目标来看，“条例”仍然是一个中转站。在不久的将来，这部行政法规，应被国家法律所取代。

　　理由很简单，行政系统内的制度改良，仍不可避免地受到行政利益的影响。“办法”虽然升格成了“条例”，但沿袭的仍是部门主导的立法模式。没有开门立法、也没有公开的博弈平台，尤其是被羁押人和中立第三方的声音无法进入立法程序，草案中暗藏的利益博弈，也就难以被及时发现和纠正。

　　于是，“征求意见稿”中有关警察责任的条款在最终稿中居然消失了，甚至连原稿中规定的“拘留所执行拘留活动应当接受检察院的法律监督”也被删除。如此一来，在究责和告知问题上，公安部门就拥有了宽泛的自由裁量权。

　　绝对的权力可能导致绝对的腐败。为拘留所的管理体制和管理规范立法，最核心的部分，就是要限制警察的权力，使之不能随意运用拘留来伤害公民的合法权益(哪怕这位公民是被羁押人)。从此意义上说，没有外部力量介入博弈，还很难保证拘留所管理体制的科学。

　　当然，大凡真正的改革，就会牵涉到利益的再分配，也就难以一蹴而就。拘留所管理，与中国目前的拘留制度紧紧捆绑在一起。拘留未改，拘留所难动。以最主要的拘留方式——行政拘留为例，这类案件系由公安部门自侦、自裁，已经有违权力分立的基本理念。对行政拘留的执行，再由公安机关管理之下的拘留所负责，那等同于在公安这一个部门内，就完成了从查处到惩治的整个程序。这意味着警察事实上承担了从侦查人员到检察官、到法官、直至到狱卒的全部角色。如此集中的权力，固然对于及时、有效地维护治安有一定作用，但对于人权保障的伤害，以及在制度上所留出的可能滋生腐败的空间，同样不言而喻。

　　所以说，作为公安机关一个职能部门的拘留所，无论怎样完善内部监督程序，也难逃“左手监督右手”的制度悖论。

　　对新出炉的“条例”而言，虽然也有一些亮点，但这些只是一个正在走向法治的国家最基本最起码的要求。对现实的拘留所管理而言，关键在于，如何让规范文本上这些明确的“不得”、“禁止”，真的成为“高压线”。引入外部权力的监督已是当务之急。

　　一个在学界得到颇多认同的改革方案是，将治安案件司法化，并让拘留所和看守所脱离公安部门的管理，与监狱一样划归司法行政机关管辖。这种体制内的自我完善，既不伤筋动骨，又能最大限度地实现权力制约，理当及时推进。