为贯彻党的十八届三中全会精神,进一步深化司法体制改革,最高人民法院制定了指导未来五年法院改革工作的重要纲领性文件——— 四五改革纲要(下称“纲要”)。

　　最高法院9日在济南召开新闻发布会,通报了纲要有关内容和法院深化司法改革的推进情况。此间正在举行人民法庭会和全国高院院长座谈会。

　　纲要针对八个重点领域提出了45项改革举措。明确提出,未来五年法院改革要着力解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题,确保人民法院依法独立公正行使审判权,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,着力推进国家治理体系和治理能力现代化,到2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系。

　　纲要坚持以问题为导向,将建立符合司法职业特点的法院人员管理制度作为重要抓手,将健全审判责任制作为关键环节,做到整体推进与重点突破相结合。在总结梳理人民法院之前三个“五年改革纲要”经验基础上,结合前期试点工作,确定了需要继续推进的项目和需要调整的内容。

　　“纲要提出的改革举措严格与三中全会决定和中央司改意见‘对表’,是对中央改革任务的分解、延伸与细化。”最高法院司改办主任贺小荣说。

　　据了解,凡是人民法院牵头的改革任务,纲要表述较为详细,并提出了明确要求;凡是人民法院配合中央其他部门推进的改革任务,纲要表述较为原则,侧重协同推进。

　　贺小荣表示,纲要发布后,最高法院将配套推出贯彻实施方案,明确各项改革措施的牵头部门和参加部门,确定路线图和时间表,建立情况通报、督导检查、评估总结制度,做到每项改革任务都有布置、有督促、有检查,确保各项任务不折不扣完成。

　　审判

　　独审法官直接签发判决书 将不再由庭长或院长签发

　　分析:合议庭审理的相对复杂案件仍需院长或庭长签发

　　【纲要内容】独审法官可直接签发判决书,不再由院长或庭长签发。

　　要想让法官独立审案,签发判决书是重要的环节。如果法官的判决书需要由庭长或者院长签发,否则不能盖章生效,那法官很难有独立审案的条件。

　　纲要提出改革裁判文书签发,意味着独审法官可以较大限度地排除来自法院内部的干扰,独立办案。

　　能够督促法官更好地履职

　　去年开始,深圳福田等法院开始试点审判长签发判决书,以去除法院的行政化。今年两会上,全国政协委员、全国律师协会副会长朱征夫建议全国的法院都由审判长签发判决书。

　　昨天,国家行政学院教授杨伟东对南都记者说,最高法院的这个举措有去除行政化的功能,既是对审判人员的信任,也可以让审判人员有承担责任的基础。

　　中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东接受南都记者采访表示,司法是一种裁判的权力,而这种裁判来源于对案件事实、证据的审查和法律的适用,只有亲自审理案件的主审法官才能够做到这一点,所以由主审法官负责审、负责判,并负责签发。陈卫东指出,此举改变了过去行政化的运作色彩,也改革了司法的责任制,即谁判决谁负责,能够督促法官更好地履职。

　　合议庭案件也应逐步改革

　　不过,正如杨伟东所指出的,此次改革选择从案件相对比较简单的独审审判入手。法官独审的一般是适用简易程序的案件,比如量刑在三年以下、被告人认罪的刑事案件。

　　杨伟东认为,简易程序本身特点就是快捷,由法官直接签发判决书也体现了这个特点。此次,最高法院“十分谨慎地”开了法官直接签发判决书的口子,由合议庭审理的相对复杂的案件仍然需要由院长或庭长签发。

　　中国政法大学刑事诉讼法教授洪道德对南都记者表示,以后对合议庭审理的案子也应该逐步改革,庭长、院长只起监督作用,由法官自主行使判决权,否则审者不判,判者不审,等于看病的大夫不开药,开药的大夫不看病。

　　院长庭长监督审案全程留痕

　　一些疑难、复杂的案件,法官需要得到院长或者庭长的指导。现实中,一些院长或者庭长将指导变形为干涉,从而剥夺了法官的审判权。为了避免这种情况,纲要规定,依托现代信息化手段,建立主审法官、合议庭行使审判权与院、庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制,确保监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责。

　　根据诉讼法的规定,刑事、行政、民事等案件的审限都不长,刑事案件规定的一审审限只有两个月,但是现实中大量案件并没有在审限内判决。对此,最高法院要求规范案件审理程序变更、审限变更的审查报批制度。

　　另一个影响案件公正审理的因素是案件在法官中的分配。南都记者了解到,现在案件分配模式较多,有的法院将法官分为几等,难度较高的案件由经验丰富的法官审理,有的法官则由庭长指定法官审理。对此,纲要规定,在加强专业化合议庭建设基础上,法院将实行随机分案为主、指定分案为辅的案件分配制度,建立分案情况内部公示制度。

　　管辖

　　重大行政案件或可不在本地审理

　　分析:有望避免行政干预

　　【纲要内容】探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。通过提级管辖和指定管辖,确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。

　　事实上,最高法院一直致力于解决行政案件的公正审理问题。比如曾规定起诉县级以上政府,且基层法院不宜审理的,应当由中级法院审理。但国家行政学院教授杨伟东认为,这些规定仍有较多人为判断的因素,比如什么是“基层法院不宜审理的”就很笼统。杨伟东认为,最好的办法还是打破行政区划的框框,使重大行政案件审理摆脱地方政府。

　　中国人民大学诉讼制度及司法改革研究中心主任陈卫东表示,纲要提出的做法可以避免行政干预和地方保护的现象。有的行政案件涉及到民告官,如果在本地审理,会给当地法院审理很大压力,还有可能会妨碍正常审理;民商案件主要涉及到地方保护的问题,通过提级审理或进行指定管辖,可以解决这一问题。过去诉讼法并没有明确规定要跨行政区域,这次改革是一个突破。

　　中国政法大学刑事诉讼法教授洪道德接受南都记者采访表示,过去追求经济上的G D P一直是地方官员政绩的首要指标,很多地方环境案件,法院根本不受理,地方干预很多。洪道德还提出,将来是否可以考虑不按照行政区划建设法院?比如环境保护法院,可以不按区县来设,一个省设几个环保法院,受理该省所有环保案件。

　　此外,纲要还规定建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制。南都记者注意到,现在实践中也有大量巡回法庭,但一般是由本级法院派出,解决的是个别案件的审理问题。杨伟东说,纲要中所指的巡回法庭是由上级法院派出的,可以较好地解决上级法院对下级法院的监督问题,还可以使一些行政案件的立案难问题得到缓解。

　　人事

　　省一级设法官遴选委员会从专业角度提出法官人选

　　分析:法官提名权上收,有助于“去地方化”

　　【纲要内容】在省一级设立法官遴选委员会进行全省的法官提名,从专业角度提出法官人选,由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关,人大依照法律程序任免。

　　建立省以下法院人财物统管的目的是去除法院的地方化,使法院在人事任命、经费来源上摆脱地方的干扰。其中最重要的就是人事任命的去地方化。目前,法官的提名权由同级法院院长行使。对此纲要提出,改革现行法官提名机制。

　　改革的关键在于委员会组成

　　国家行政学院教授杨伟东表示,提名权是一项很重要的权力,只要提名通过,一般没有重大的问题都可以获得任命。将法官的提名权上升到省一级,确实可以有效地去除地方化,提名的中立性和客观性也能得到提升。

　　不过,纲要并没有提出法官遴选委员会怎么组成。杨伟东表示,这个委员会不应当只由法院内部人士组成,还应该包括法学专家等社会人士,以增加提名的科学性。

　　中国政法大学刑事诉讼法教授洪道德也认为,这项改革的关键是遴选委员会如何组成,究竟是什么地位权限,和组织人事部门是什么关系?他认为,必须由遴选委员来确定某个候选人的专业水准后,再将人选转给组织部门考察;遴选委员会的组成也必须社会化,专家、人大代表、政协委员、社会人员等都要参与。

　　或推动法院院长从法官中产生

　　法官提名与院长的产生也有一定的关系。根据现在的程序,法官需要通过司法考试,而院长只需要有法律从业背景。法院院长的提名也与法官不同,一般由上级法院或者本级党委提出人选,由上级党委决定,再由同级人大选举。前段时间,全国政协双周会上,全国政协委员提出要由有法律专业背景的人担任法院院长。

　　杨伟东说,法官由省一级提名也可以促进有法学背景的人担任法院院长,而将来一定会要求法院院长从法官中产生。

　　参加全国政协双周会的全国政协委员、中国政法大学教授曹义孙表示,法院院长没有法学背景的问题非常严重,法院院长应该是办案的能手,否则就违反了司法活动的规律。

　　纲要规定,推进法院人员分类管理制度改革,将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员,实行分类管理。曹义孙说,分类管理也可以增加法院院长的法律专业背景,之前将法院院长当作行政官员来提拔,这个分类管理就是把对法官的管理跟行政的管理区分开来,分类管理不仅是工资待遇,而是需要有相关的提拔程序。

　　引导初任法官首先到基层法院

　　在法官遴选方面,纲要还规定,初任法官首先到基层法院,上级法院法官原则上从下级法院遴选。杨伟东说,这个规定主要是解决中级以上法院法官太年轻的问题,在英美,中级以上法院的法官年纪一般超过50岁,但中国硕士博士刚刚毕业就可以担任法官,这些法官没有太多的生活阅历,不容易把握一些复杂的审判。

　　纲要还规定了判决书说理水平作为考核升官因素。要求建立裁判文书说理的评价体系,将裁判文书的说理水平作为法官考评、遴选和晋级的重要因素。

　　其他亮点

　　最高法判决将转化为指导性判例

　　分析:案例作为风向标,效果比司法解释更好

　　【纲要内容】最高人民法院将建立将本院作出的裁判转化为指导性判例的机制,充分发挥其确保法律统一正确实施、维护国家法制统一的职能。

　　现在仍有大量的同案不同判的现象,最高法院正在加强指导性案例的作用,已经建立了每月发布指导性案例的制度,要求各级法院遇到类似的案件时参照指导性案例。

　　国家行政学院教授杨伟东说,中国虽然不是判例法国家,最高法院的判决不能被下级法院直接引用,但是最高法院的判决肯定是下级法院的风向标。

　　杨伟东认为,这个规定要求最高法院能够通过个案发挥引导作用,最高法院的判决需要有非常高的水准。杨伟东说,最高法院进行司法引导的主要方式是发布司法解释,但是司法解释比较抽象,不易理解,而把一个个的案件汇总起来当做案例,效果会比司法解释更好。

　　改变以诉讼标的额确定审级

　　分析:应按照案件难易、影响力确定审级

　　【纲要内容】进一步改革民商事案件级别管辖制度,逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法,将绝大多数普通民商事一审案件的管辖权下放至基层人民法院。

　　南都记者注意到,根据最高法院数据,民商事案件连续多年超过全部一审案件的80%。目前,民商事案件的审级是根据诉讼标的额确定。以北京为例,基层法院受理标的额在5000万元以上的,中院受理5000万元至2亿元的,高院受理超过2亿元的。

　　杨伟东说,根据诉讼标的额判断审级比较容易,但也相当机械。有的案件标的额虽然很高,但是审理却很容易,有的标的额的不高,审理却相当复杂。他认为,审级应该按案件审理的难易程度、案件的影响力等综合考量。

　　司法实践中的另一个问题是,基层法院案件逐年上升,而高院、最高法院案件量却相当少,基层法院的法官已经不堪重负,不按案件标的分配案件,会不会加重基层法院的负担?

　　杨伟东表示,在进行此项改革时候,还需要进行综合的制度设计,将案件的性质、影响力、难易等进行指标化的设计,以此为指标在四级法院之中进行合理的分配,如果基层法院的案件量猛增,那改革显然是不成功的。

　　律师可作为第三方纳入信访机制

　　分析:探索新的信访模式,重塑司法威信

　　【纲要内容】完善诉访分离工作机制,明确诉访分离的标准、范围和程序。建立就地接访督导机制,创新网络办理信访机制。探索建立律师为主体的社会第三方参与机制,增强涉诉信访矛盾多元化解合力。

　　杨伟东表示,可以分三个层次来看待涉诉信访的改革。第一是并不是越高级的部门受理信访就越合理,而信访作为纠纷机制的功能的发挥,也不是大闹大解决,而是看信访有没有道理。第二是需要看信访本身解决问题是不是公平公正。第三是人们之所以信访不信法,是因为司法部门长期以来没有建立威信,如果司法部门想要建立威信,需要一件件案件公平审理,以逐步使人们相信司法部门。

　　杨伟东说,正是长期以来司法部门没有威信,才需要探索新的信访模式,比如网络信访、将律师作为第三方纳入信访机制等。而以后法院的判决书也不应该只是形式上的终结,而是应该提高审判的水平,用公平公正的判决书真正地终结信访。

　　诉讼费罚金等统一上缴省级国库

　　分析:杜绝法院通过审判职能为自己谋利

　　【纲要内容】地方各级人民法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物,以及追缴的赃款赃物等,统一上缴省级国库。

　　此前,由于法院支出由同级财政供给,按照一定比例由同级财政向法院返回,因此容易产生法院利用审批权牟利的问题。中国政法大学刑事诉讼法教授洪道德指出,这项要求意味着今后法院不能再通过审判职能为自己谋取利益。

　　不过洪道德指出,不排除一些法院“该收不收、该罚不罚”,或者通过其他名目不把诉讼费、罚金等上缴省级国库。他建议从制度上加强监督管理,相关措施要尽快跟上。

　　改革回顾

　　人民法院历次“五年改革纲要”

　　“一五纲要”改革要点(1999-2003)

　　●到1999年底前,各级人民法院须全面实行立审分立、审执分立、审监分立。

　　●全面落实公开审判制度;加快裁判文书的改革步伐,提高裁判文书的质量。

　　●在法律规定范围内,多适用简易程序审理案件。

　　●在审判长选任制度全面推行的基础上,充分发挥合议庭审案的自主性。

　　●改革法官来源渠道,逐步建立上级人民法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度。

　　“二五纲要”改革要点(2004-2008)

　　●改革和完善死刑案件审判程序和复核程序,确保死刑案件的质量。改革刑事证据制度,进一步贯彻落实保障人权和无罪推定原则。

　　●改革民事管辖制度,克服跨地区民事案件中的不当干扰问题。改革行政诉讼制度,特别是解决行政诉讼中的管辖问题,从制度上排除干预行政审判的各种因素。

　　●改革案件请示的做法,对具有普遍法律适用意义的案件实行根据当事人申请或依职权报请上级法院审理的制度。

　　●建立法官依法独立判案责任制,要求院长、庭长参加合议庭审理案件,逐步实现合议庭、法官负责制。

　　●逐步推行上级人民法院法官主要从下级人民法院优秀法官中选任以及从其他优秀法律人才中选任的制度。

　　“三五纲要”改革要点(2009-2013)

　　●建立减刑、假释审理程序的公开制度,严格重大刑事罪犯减刑、假释的适用条件,加强同步监督。

　　●研究建立对非法干预人民法院依法独立办案行为的责任追究制度。研究建立违反法定程序过问案件的备案登记报告制度。

　　●最高人民法院、高级人民法院和中级人民法院遴选或招考法官,原则上从具有相关基层工作经验的法官或其他优秀的法律人才中择优录用。

　　●建立法官廉政档案制度,研究建立确保司法廉洁的廉政激励机制。健全举报网络。

　　●研究建立裁判文书网上发布制度和执行案件信息的网上查询制度。

　　●推进涉诉信访法治化、规范化。建立“诉”与“访”分离制度。完善涉诉信访工作责任制,实行责任倒查制度。研究建立涉诉信访终结机制,规范涉诉信访秩序。

　　(记者 王殿学 龙玉琴 实习生 季欣悦 张艳萍)