情理之中，“单独两孩”成为地方两会的主要议题之一；意料之外，密集启动新政的省份数量超过预期。

　　2月15日，历时一个多月的2014年地方两会全部谢幕。而今年的地方两会上，包括北京、上海、山西在内的25个省市自治区的政府工作报告中均提及了“单独两孩”政策，其中过半省份表态今年启动实施。

　　“按照现有的启动情况，2014年全国将有20多个省份开始实施这一新政，启动数量超过卫计委去年的预期。”2月18日，中国社科院人口与劳动经济研究所一专业人士接受《华夏时报》记者采访时表示。而就此推算，此轮生育高峰最快将出现在2015年或2016年。

　　《华夏时报》记者10日从国家卫生计生委获悉，目前，浙江、江西、安徽3个省份已经正式启动实施“单独两孩”政策，北京、上海、江苏等9个省份已按要求通过备案程序，不出意外，3月底前将可启动实施新政。

　　生育率偏低地区均在列

　　本报记者在之前的采访中发现，不同地区、不同群体在“单独两孩”的认知上会产生分歧，但总和生育率低的地区对实施“单独两孩”的政策会相对迫切。

　　第六次人口普查的数据显示，目前中国人口的总和生育率仅在1.2左右，远远低于总和生育率2.1的替代水平，而倒数前五名的地区分别是北京、上海、辽宁、黑龙江和吉林。其中，北京、上海两大城市的总和生育率是全国最低的，多年均处于“1”左右的低生育率。也就是说，这两个城市的户籍女性在育龄期间仅达到平均每人只生一个孩子甚至还不到一个的生育水平。

　　而总和生育率水平过低，带来的直接问题就是老龄化加重，同时劳动力总量减少。以北京为例，本报记者从北京市老龄办2013年发布的《北京市2012年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》中获悉，北京老龄化进程加快，老年人口的比例已经突破20%。

　　不过，在今年年内计划启动实施“单独两孩”的省份中，中国人口总和生育率的倒数前五名均在列，且大部分已通过备案程序。

　　国家卫生计生委副主任王培安表示，启动实施“单独两孩”政策，有利于保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度；有利于逐步实现国家政策与群众意愿的统一，提升家庭抵御风险的能力，增强家庭养老照料功能；有利于稳定适度低生育水平，促进人口长期均衡发展。

　　由此可见，解决人口结构失衡问题，已成为各地争相启动实施“单独两孩”政策的主要驱动。

　　“‘单独’的数量越多，新政对该地区的影响就越大。”上述专家表示，而北京、上海等一线城市的“单独”比例都非常高。

　　根据北京市人口计生委向媒体公布的书面材料获悉，全市符合条件的“单独”家庭，六到七成想生育第二个子女，按照这个生育意愿，北京户籍人口的总和生育率可升至1.3左右，比之前可提高0.3个百分点。

　　但是，中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州在其编著的《中国生育政策调整》一书中估算，如果生育政策维持不变，中国人口高峰将在2023年至2025年出现，峰值为14.1亿人；如果2015年全面放开“单独两孩”，则每年多生100万人左右，中国人口高峰将在2026年至2029年出现，峰值为14.12亿人。

　　也就是说，“单独两孩”政策对中国人口的影响有限，更不会造成众专家担心的生育堆积问题。

　　为放开二胎铺垫

　　“单独两孩”虽受热捧，但记者在采访中发现，全面放开二胎仍遥遥无期。

　　“放开‘单独两孩’政策是在为全面放开二胎做铺垫，相关部门也会根据‘单独’的放开情况酌情考虑全面放开二胎的计划。”上述专家强调，如果“单独两孩”政策放开的目标超出了预期，“普及二胎”政策的推出可能就要谨慎一些，比如每年的出生率太高，比如各省份启动实施政策过于密集等，这些问题都值得注意。

　　很显然，这次“单独两孩”政策的放开已完全超出了相关部门的预期。

　　从去年开始，卫计委众多相关负责人纷纷公开表示，2014年第一季度部分省份将启动“单独两孩”政策，并且强调，各地实施“单独二孩”政策的时间间隔不宜太长。

　　始料不及，新年刚过，竟然有25个省份纷纷在地方两会中提及年内启动新政的内容，剩余的6个省份除了西藏与河南尚未明确具体的时间表外，其余的省份要么已启动实施，要么就是已通过备案程序。

　　兵马已动，粮草更需先行。这样密集的启动，虽然不会出现大的生育堆积，但对医院、学校等基本的公共服务设施带来或多或少的冲击则是必然的。

　　“计生政策绝对不是个单一的政策，它应是个一揽子工程，比如应该有一个具体的部门对教育、医疗、计生等几个领域的相关改革进行统筹，避免由于配套政策跟不上而使改革受阻，同样避免改革产生问题时出现相互推诿的现象。”上述专家建议，各级政府应做好相关政策的协调和配套工作，同时，还要进一步加大经费投入，通过财政立项、医保基金等多种形式筹措资金，提早做好医院、幼儿园、学校等相关公共服务的建设。

　　人口学者黄文政接受《华夏时报》记者采访时强调，放开“单独两孩”原本是生育政策中非常小的一步，但从社会的期望、解读以及影响力来讲，意义非常重大。但住房、教育、医疗等社会公共产品资源的分配不均，已成为制约全面放开“单独两孩”的重要因素，同样不利于全面放开二胎工作的展开。

　　而黄文政此前也多次强调，启动“单独两孩”的政策为时已晚，全面放开二胎、让生育回归本能已非常迫切。