“献花执法”。龙飞摄
“举牌执法”。蔡晓智摄
“眼神执法”。 李俊锋摄
城管为何得不到理解？看看网络，心里大致就有了一个判断：人民日报法人微博6月5日发布了一篇关于城管打伤高考学生致其放弃高考的新闻，评论接近2000条，几乎一边倒地骂城管是“流氓”、“黑社会”。
同样是人民日报法人微博，3月30日发布了一篇为劝离占道经营，城管队员凑钱买下所有商品的微博，评论数不足800条，其中有一大半都在质疑城管的行为。
从原来的“做坏了是错，做好了也是错”，到如今的“做不做，都是错”。城管似乎掉进了“塔西佗陷阱”。古罗马历史学家塔西佗认为：当失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。
缺乏统一法律，城管成为“乱罚款”的代名词
城管，到底管什么？这个问题大概没有多少人能够回答出来。在社会公众的印象中，城管似乎只有一项职责：管理乱摆摊的流动小商贩。
“实际上，城管行使市政市容管理相关领域内的大部分行政处罚权。” 湖北省襄阳市城管执法局局长伍义兵说，城管执法的职能包括建设行政主管部门（如市政、园林、规划、市容环境卫生等）的全部或部分行政处罚权；工商行政管理部门对无照商贩的行政处罚权；环境保护行政主管部门对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权；公安部门对侵占道路行为的行政处罚权等。
细细算起来，城管手中的行政执法权共涉及几十部法律法规和政府规章。这其中，既有全国人大及其常委会通过的法律、国务院制定的行政法规、部委制定的规章制度，也有各省人大、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件。
“城管涉及的法律数量众多，而有些法律、法规、规章并不完善，要么缺乏可操作性，要么相互打架，罚则不一致，还有的只有禁止条款而没有处罚条款。这些给城管的执法工作带来了相当大的难度。”伍义兵说，因为缺乏一部统一的、完整的城管法规，导致城管在具体执法工作中，常常处于“借法执法”的尴尬处境，仅行使处罚权而不直接参与事务管理，最终形成“末端执法”的恶性循环。城管也因此给社会公众留下了一个“乱罚款”的恶劣印象。
“中国经过30多年的法制建设，大多数行业执法都有一个法律框架，唯独城管至今还没有专门的法律。其实，城管是面上的执法，是大庭广众下的执法，更需要一套规范的法律。”国家行政学院法学部教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军表示，应该制定一部规范城市管理的基本法律，主要解决两个方面的问题：一是解决城管所管的事情，二是解决城管的权限和城管的执法方式、执法程序、法律责任等问题。
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