关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告

　　——2013年6月27日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上

　　审计署审计长 刘家义

　　全国人民代表大会常务委员会：

　　我受国务院委托，向全国人大常委会报告2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，请审议。

　　2012年，审计署在党中央、国务院的领导下，依照宪法和审计法等法律法规，围绕党和国家工作中心，加强对重点领域、重点部门、重点资金、重大政策执行的审计监督。从审计情况看，各部门各地区认真执行十一届全国人大五次会议有关决议，努力推进各方面工作，保持了经济社会的平稳较快发展，完成了全国人大批准的2012年度预算任务。中央公共财政收入年初预算为55 920亿元，预算执行报告数为56 132.42亿元，决算草案报告数为56 175.23亿元，加上年初从中央预算稳定调节基金调入2700亿元，使用的收入总量为58 875.23亿元；中央公共财政支出年初预算为64 120亿元，预算执行报告数为64 148.27亿元，决算草案报告数为64 126.31亿元，加上补充中央预算稳定调节基金248.92亿元，支出总量为64 375.23亿元；中央公共财政赤字为5500亿元，与预算持平；年末中央财政国债余额为77 565.7亿元，控制在全国人大批准的年度预算限额之内。

　　——实施积极的财政政策，财政的保障和调控能力不断增强。在加大结构性减税、扩大“营改增”试点的基础上，依法加强收入征管，中央公共财政收入比上年增长9.4%。优化财政支出结构，中央财政住房保障、农林水、节能环保、社保、医疗卫生和教育支出分别增长44.6%、25.3%、23.1%、22%、17.2%和15.7%，有效发挥财政政策在推动结构调整和协调区域发展中的作用。

　　——推进财政管理改革，预算的规范化和公开程度不断提高。完善县级基本财力保障机制，中央财政奖补资金比上年增长38.7%，基本消除了县级基本财力缺口。实行全口径预算管理，政府预算体系更加完善，纳入中央国有资本经营预算的企业增加到963户。预决算公开实现常态化、机制化，97个中央部门公开了部门预算，“三公经费”公开取得重要进展。

　　——依法整改上年审计查出的问题，财政财务相关制度建设不断加强。各单位和地区补征税款、追回资金、调整账目等涉及1056亿元，挽回和避免损失137亿元，纠正违规用地30多万亩；根据审计建议，制定完善规章制度1600多项；审计查出的112起案件线索移送有关部门依法查处后，已有660多人被依法处理。具体整改情况，国务院已向全国人大常委会专题报告，审计署已于2013年1月16日向社会公告。

　　一、财政管理审计情况

　　重点审计了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算的执行情况，以及中央财政决算草案的编制等情况。从审计情况看，2012年，财政部和发展改革委等部门注重加强统筹管理，突出民生等重点支出，从严控制一般性支出，推进预算公开和投资项目公示制度，预算和投资管理水平有所提高。但财政管理制度还不够健全，预算执行中变动较多，财政资金的使用绩效也亟需提高。

　　（一）公共财政预算管理情况。

　　1．有些事项列报不规范。财政部向全国人大报告预算执行情况时，未报告中国清洁发展机制基金运营收入等5.95亿元。财政部在执行全国人大批准的预算中，下划本级支出129.08亿元，上划转移支付177.83亿元。

　　2. 年初部分预算仍未落实到项目和单位。据实结算项目中，科技重大专项预算146.46亿元仅列示了总数；批复的部门预算中，有118.92亿元是14个部门的43个“打捆”项目预算；在部门申报的预算之外，财政部还批复暂列发展改革委和能源局部门预算的项目支出2.5亿元。

　　3．部分投资安排给不符合条件的单位或项目。发展改革委向不属于绿色农用生物产品高技术产业化、粮食现代物流专项范围的14个项目下达投资5200万元，向虚构申报材料或不符合条件的6个项目下达投资2420万元，还超出年度计划或补助申请向58个项目下达投资9.77亿元。

　　4．有的项目多头安排投资、资金分配过于分散。2012年，发展改革委的两个司在4个专项中对12个锂离子正极材料项目都安排了投资共计9954万元，最低的仅300万元。同时，将12亿元国家服务业发展引导专项投资切块下达给各地的544个项目，平均每个项目220万元，中央投资在地区项目总投资中的占比最低仅1.3%，难以起到引导作用。

　　5．未按程序下达投资计划159.64亿元。其中：14个专项的发展规划、具体补助范围或工作方案尚未确定，33个项目的可行性研究报告、初步设计、用地手续、概算调整或资金申请等尚未批复。

　　6．部分预算和投资计划下达滞后。在追加的部门预算中有739.02亿元（占51%）、投资计划中有112.37亿元（占2%）未按要求于9月30日前下达；转移支付预算中有10 900.7亿元（占27%）未按要求在全国人大批准后90日内下达。上述情况影响预算执行进度，抽查中央投资安排的12个项目，至2013年3月底有19.37亿元（占55%）未使用，其中3个项目尚未开工。

　　7．区域性税收优惠政策较多，影响税收政策的统一性和公平性。至2012年底，已批准并正在执行的区域性税收优惠政策有16种，涉及各主要税种；还有70多个地区以“改革实验示范区”等名义申请区域性税收优惠等待审批。

　　（二）政府性基金预算管理情况。

　　1．基金支出预算采取以收定支方式编制，部分年初预算没有确定项目，与实际支出存在差异。一是中央本级代编的项目预算执行率低，其中8项基金代编预算112.97亿元全部未执行。二是执行中项目调增调减，涉及预算共计734.15亿元，相当于年初预算的60%。三是下达不及时，未提前告知各地基金转移支付预计数，且有88%的转移支付预算是6月30日以后才下达的；12月份还追加中央本级基金预算24.08亿元、追减4.26亿元。

　　2．财政部向全国人大报告预算执行情况时，未细化报告用港口建设费超收收入安排新增支出4.33亿元，预算级次下划26.2亿元、上划10.75亿元；未分项报告各项基金的结转情况。

　　3．国家电影事业发展专项资金需要清理规范。该项资金设立于1991年，目前按电影票房收入的5%收取。2012年收入7.69亿元、支出5.25亿元，其中先征后返各省及相关影院4.27亿元（占81%），补贴电影创作3650万元，至年底累计结余7.28亿元，大量资金未安排使用，对电影事业发展支持作用有限。

　　（三）国有资本经营预算管理情况。

　　1．预算范围不完整。至2012年底，还有约4000户中央部门所属企业（资产约占中央非金融企业的11%）未纳入国有资本经营预算。

　　2．预算编报和执行不规范。国有资本经营年初预算有804.97亿元（占92%）没有细化落实到具体企业和项目，其中财政部代编183.97亿元，批复国资委的621亿元仅明确了支出分类；批复的56.6亿元预算的项目类型与用途不匹配。从执行看，国有资本经营预算按企业年报利润确定上缴收入再安排支出，受年报公布时间影响，2012年有97%的收入是9月以后入库的，有82%的支出是10月以后下拨的，影响当年预算执行。

　　3．预算分配未能充分体现政策要求。按规定，国有资本经营预算主要用于国有经济布局和结构调整、国家战略和国家安全等关键领域及重点行业，但2012年安排企业的862.58亿元中，有22%投入了建筑、商业、旅游等非关键领域，还有11.46亿元新兴产业发展支出安排给不符合条件企业；部分资金分配较散，预算投入不足1亿元的有662个项目，如安排中国医药集团总公司13个项目的资金合计仅8万元。

　　（四）财政管理绩效情况。

　　1．中央本级财政资金闲置较多。2012年，公共财政预算收入中有近5%规定了专项用途，不能统筹安排使用，车辆购置税收入年底累计结余就达37.7亿元；104个部门本级有396.4亿元结余结转资金，其中22个部门项目支出结余结转超过当年预算的35%，最高达189%；政府性基金预算中，新增建设用地有偿使用费、彩票公益金、核电站乏燃料处理处置等基金连年结转，余额累计达339.24亿元。

　　2．绩效评价覆盖面较低。中央部门项目绩效评价工作从2006年就开始实施，但2012年开展绩效评价的项目仅381个、涉及资金139.38亿元，仅占部门项目预算的1.5%。

　　（五）转移支付管理情况。

　　1．转移支付结构不够合理。2012年，中央转移支付占中央公共财政支出的比重为62.77%；专项转移支付加上一般性转移支付中具有限定用途的5项资金后，实际规定了专门用途的转移支付占中央转移支付的比重为64.42%。

　　2．转移支付管理不够完善。285项专项转移支付中，有31项尚未制定管理办法，有25项因投入市场竞争领域、投向交叉重复等需要清理整合；抽查的18个省本级有34%的中央转移支付未编入其年初预算，其中专项转移支付有53%未编入。

　　3．部分专项转移支付分配不够规范。有的多头分配，抽查质量技术监督补助等3个专项共计9.8亿元，由财政部和主管部门切块后分别分配，且分配方法和标准不同。有的资金使用分散，抽查的2290.31亿元中央专项转移支付，共分配给18个省的3.7万多个项目，其中50万元以下的项目占44%。

　　4．拨付地方的部分专项转移支付层层结存。抽查能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目转移支付资金在18个省的使用情况发现，至2012年底，这些地方当年收到的420.92亿元中央专项资金中，有177.45亿元（占42%）结存在各级财政或主管部门。同时，拨付到项目单位的资金有7.73亿元（占1.8%）被虚报冒领、挤占挪用；抽查的1908个项目中，有443个（占23%）实施进度慢或建成后未实现目标。