经济日报-中国经济网编者按：近日，由中国发展研究基金会主办、方正证券公司协办的博智宏观论坛第十九次月度例会召开。本期会议主题为“大都市圈发展战略与政策”。国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦主持会议。上海交通大学特聘教授陆铭，北京大学国家发展研究院副教授徐建国，首都经济贸易大学教授、中国区域科学协会会长杨开忠受邀主讲。

　　上海不缺地，北京也不会缺水

　　陆铭说，通过齐普夫法则可以简单推导出两个推论：第一，一个国家的总人口越多，这个国家第一大城市人口就会越大。所以不要老拿中国和欧洲国家城市比，因为中国城市处在全世界人口最多的国家。第二，越大的国家这个城市的总数会多，所以当城市数增加的时候，会发现这个国家第一大城市人口占总人口的比例会越小。如果放在国际视野里看一个国家城市人口是大还是小，必须要考虑这个国家的总人口多少。

　　关于地的问题。北京和上海有一种说法说是“没地了”。可以对比东京：东京都面积是两千平方公里左右，相当于上海的1/3，而东京圈的面积有13400平方公里。如果通过都市圈的辐射半径来比较，以千代田区皇宫为圆心画一个圆圈，东西方向半径是50公里，南边半径达到70—80公里。放到中国什么概念？如果从天安门广场往南50公里就到了河北，而中间这些地方是一马平川的平原，所以这并不是没有地的问题。

　　上海还有个非常流行的说法，说上海太大了，其中有个数据是土地开发强度达到45%。这是因为上海的市辖面积小，所以算建成区的比例自然就高。这样的比例不可比，真正可比的就看都市圈的蔓延半径，上海市中心蔓延了也就30公里左右。上海的市中心人民广场到苏州市中心直线距离只有80公里，而这中间的地方全是平原。上海这么寸土寸金的地方至今还有1/3的地是农业用地。

　　北京真的缺水吗？陆铭认为，北京今天如果不要农业，就农业这部分的用水，可以让北京在现有居民人均用水量的标准下增加800万人。

　　陆铭说，城市管理当中有一个很重要的误解，就是觉得这个城市不需要低技能劳动者。可是这里有个经济学的问题，就是高技能人口和低技能人口之间有个非常重要的概念叫“技能互补性”。根据美国大城市的经验，高技能劳动者和低技能劳动者的比例是1：1的。而中国大城市更多吸引高技能劳动者，低技能劳动者则偏少。高技能者的集聚会产生对低技能劳动者的需求，而低技能劳动者恰恰是供给问题。如果制度设计歧视低技能劳动力供给，就会导致劳动成本和服务价格上涨，实际上影响这个城市的生产、生活成本，最终会影响这个城市的竞争力。

　　北京和上海从2013年开始这两个地方中小学数量和招生都在下降，因为配合政策抬高了外来孩子的入学门槛。在这样的背景下，不能说上海或者北京的教育资源不足，这是供给方的问题。

　　关于交通问题。陆铭认为制造拥堵的第一个因素是城市规划。东京和欧洲的城市每平方公里的十字路口数量超过100，东京银座超过200，而上海的浦东和北京城北这个数据只有十几。这种少十字路口宽马路的模式会导致什么结果？第一不利于疏解拥堵，当堵车的时候，没有毛细血管的小马路帮你分流交通。第二是不利于行走的，只利于开车，这样的街道没有街道的活力，北京就是这样，没有什么沿街的商业。当没有沿街商业的时候就带来结果就是人的通勤距离会增加。

　　第二个因素，北京和上海一样，因为城市在快速扩张，于是出现市中心人口的疏散。西方国家的大城市里实际上也曾经出现过市中心的人口疏散，在一个特定阶段里面，因为想住更大的房子宁愿上班距离远一点。但是在中国还有政策的叠加因素，因为中国在控制市中心的住房供应。从统计数据上可以看到，北京中心城区的人口份额是在下降，但是北京的优质公共资源却集中在市中心。以重点初中为例，中心三城区占有北京重点初中的72%。一到放寒暑假家长不需要送孩子上学，北京交通就得到了极大的缓解。研究表明，在控制了其他因素以后，假期内的工作日交通指数，比非假期的工作日的交通指数要低20—30%。而且由于拥堵减少以后，对尾气排放会减少，使得日均可吸入颗粒物PM10的浓度下降20微克每立方米，相当于均值的16%。所以，居住和公共服务的分离是导致交通拥堵和环境污染的原因。

　　第三个因素，人口疏散加剧了职住分离。上海中心城区人口在减少，大量人口移动到中环、外环以外，直接导致上班距离的增长。而上海的生产性服务业的就业岗位高度集中在市中心。因为随着现代服务业的发展，就业天然集中在市中心，便于人们之间的见面和交流。这实际是布局的问题，是职住分离的问题。

　　研究结果显示，大量的地块更新出现在北京的中心城区。至于地块更新以后土地的用途，有一半中心城区更新以后的地不再当房子住了，这跟北京、上海这样的区级政府税收最大化的目标有关。所以北京和上海都出现了中心城区住宅供应相对不足而商业地产相对过剩的现象。如果是市场经济则应该进行商改住，但是这件事情又是现在禁止的。通过研究分析，受到地块更新影响的这个人比没受影响的这个人通勤距离平均增加500多米，占有整个样本平均通勤距离的7%。也就是说地块更新就这一件事情导致人的通勤距离增加7%，而且这件事是累计的，每年都在发生。因为要实现控制人口和疏散中心城区人口的目标，于是把政策的目标凌驾于市场的价格所体现出来的需求。而这样的结果是居民住得越来越远，那拥堵就会产生。但习惯性的思维最后又把这个问题错误地归结为人太多。

　　对于城市病的治理还是要通过供给侧改革。要改变生产生活方式，经济发展里服务业比重的提高会使碳排放下降，轨道交通出行比例的上升会使得交通拥堵得以治理。这就是为什么西方发达国家的大城市，在二战以来人口翻番，甚至三倍增长，并没有带来更严重的城市病。所以城市病的本质是供应和需求矛盾的问题，调整供应的数量、质量、结构和空间布局，来适应需求端的增长，是可以治理城市病的。

　　2013年是中国经济转型“元年”

　　徐建国认为，中国的经济增长，特别是改革开放以来的经济增长的主要成绩都是工业化带来的。工业化是城市化的初级阶段，下一步就是城市化，城市化阶段也已经来了，以后的增长模式一定会变，而这个拐点在2013年已经发生了。

　　徐建国说，未来的经济增长一定以城市为核心。从大城市率看，也就是百万以上城市人口占城市人口的比重，中国的大城市率在2015年只有23.8%，远低于日本、澳大利亚、韩国、加拿大和美国，略高于法国和德国。从城市的经济密度看，也就是这个城市每平方公里的产出，北上广深的经济密度在2-3亿美元/平方公里，远远高于中国其他地区，但是和国际大都市比上升空间还非常大。

　　在中国改革进程中，“工业化超前，城市化滞后”是一个显著特征，工业化是主导，城市化是附属。但是，从工业化到城市化的拐点在2013年已经发生，集聚的模式已经开始发生了变化。

　　2013年以后，中国城市化率速度在上升，而工业化率增速在减缓。这个数字近几年在上升，2000年只有1.1左右，到2015年的数据是1.43，而全球的平均水平是1.99，说明中国的城市化和工业化的比例显著低于全球平均水平。

　　工业化主导的城市化进程在2013年已经是一个拐点，以前是工业化主导城市化为辅，以后应该是城市化为主、工业化为辅，逐步进行产业升级。

　　在工业化阶段，在任何地方的生产都可以带动经济增长，但是当大规模工业扩张结束以后，成本高得多。所以只有在大城市，各种服务业，包括生产性服务业，才能够支撑这样的经济总量和质量的进一步升级。

　　房地产作为城市的重点行业和国民经济的支柱，也清楚显示2013年是中国经济转型的元年。2013年以前各种城市价格统涨， 2013年以后是一线大涨，二线小涨，三线几乎不涨，这是中国房地产价格的规律。2013年以前，因为工业化驱动，任何地方都会带来生产、收入，带来房地产繁荣，而现在小城市根本没有这样的机会，如果再建下去，几乎就是纯粹的浪费。其实某种意义上来讲，中国的经济结构的转变和经济增长方式的转型在2013年已经开始了，从出口结构、消费结构、生产结构，服务业占比、消费占比的变化都可以看出来。

　　城市规模分布变化：集中抑或分散

　　杨开忠带领他的学生基于夜间灯光数据和齐普夫指数对中国城市规模分布的变化开展研究，得出如下结论：

　　首先，中国的城市规模分布并不分散，2010年来已经接近标准的齐普夫分布。1992年至2000年，中国的城市规模分布从倒U型向均衡方向转变，说明较小的城市发展比较快；2000年后则呈相反趋势，规模序位较高的大城市相对增长较快；而在2010年前后，我国的城市规模分布已接近标准的齐普夫分布。这样的变化主要是我们国家九十年代以来经济发展方式的转变所决定的，而非城市规模政策问题。

　　其次，我们国家的城市规模分布及其变化区域之间是不一样的，有的是首位分布，城市人口相对集中在首位大城市，如：广东、福建和京津冀地区，且前两者的首位分布的度一直在上升，而京津冀则以2003年为界，呈现“先升后降”的趋势；有的是次序分布，如山东、山西，且次位分布的度是一直加强的，表明这些省区城市规模分布相对比较均匀；有的则接近标准的齐普夫分布，如浙江。

　　从政策的角度看，我国城市规模政策应该适应市场经济发展进程，跳出“一刀切”式集中抑或分散发展的政策窠臼，经过30多年的发展，我国东部地区已成为全世界人口密度最高的巨型城市化地带，北京、上海等中心城区人口密度已明显高于日本东京中心城区，政府应当引导疏解北京上海中心城区的人口。

　　驱逐低端人口，会导致城市竞争力下降

　　刘世锦在总结发言时表示，中国经济正进行着转型升级。制造业转型升级需要与很多生产性服务业高度融合，而后者大量聚集于大都市圈。服务业特别是生产性服务业、社会服务业已经成为中国经济增长的主要动力。如果没有大都市圈的相应发展，这样的增长潜力能不能发挥出来，中国经济能不能保持一个适合速度且有质量、有效率、可持续的增长，道理是很清楚的。所以，大都市圈发展不是一个局部问题，而是关系中国经济发展全局的大问题。

　　刘世锦说，城市发展需要规划、设计、制度、政策等，政府角色重要，城市管理者的素质和能力影响很大。城市建设带来空间结构变化，出现错误后，纠错的成本很高。如何才能减少错误，顺应城市发展规律，形成城市间的竞争机制非常重要。

　　以往经济增长的重点是工业化，有一个地区竞争机制，看谁招商引资多，企业办的多；下一步重点转向城市化，也要有一个城市间的竞争机制，看城市能不能对人更有吸引力，能不能让人们的生活更美好。这就需要解决好两个问题，一是给地方政府，特别是城市领导人更大的自主权；二是允许人口、资金、土地、技术的要素自由流动。有了这两个条件，某个城市领导者观念跟不上，机会少、成本高，人就要朝外走，用脚投票。在人口问题上，有的城市驱离所谓低端人口，在不远的将来，对人的争夺，不仅是高端人才，也会有低端人才，尤其是对保姆、建筑工人等低端人才的争夺，因为这两者是互补的。不欢迎或者驱离低端人口，会推高低端人口的雇佣成本，导致城市降低竞争力，甚至走向衰落。城市的包容性，是城市强大的内在需求。

　　刘世锦认为，在市场经济环境中，城市发展本身是一个创新过程，也就是试错和学习的过程。有一个好的竞争机制，城市发展也会经历优胜劣汰，一批生气勃勃的城市和城市群将会脱颖而出。只有经历这个过程，那些落后的、有悖于规律的观念和做法才能得以纠正。（博智宏观论坛授权经济日报-中国经济网发表，文章有删节）