9月4日，国务院发布了历时三年多起草的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（下称“《实施意见》”），高考改革正式掀开面纱。
依照《实施意见》规定，本次改革的目标是在2014年启动考试招生制度改革试点，2017年全面推进，到2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度。
具体而言，就是要形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式，健全促进公平、科学选才、监督有力的体制机制，构建衔接沟通各级各类教育、认可多种学习成果的终身学习“立交桥”。
“这次考试招生制度改革，是恢复高考以来最全面、最系统的改革，是教育综合改革中最重要、最复杂的改革。”在国新办的发布会上，教育部副部长杜玉波用“四个最”来概括这次改革。
自高考改革方案开始草拟，迄今已三年多的时间。回望整个方案的出炉过程，可谓“一波三折”，如杜玉波所言是场“最复杂”的改革；而原方案中“招考分离”部分的内容在政策出台的最后关头被拿掉，亦成为多位参与方案起草的教育界人士最大遗憾。
先改考试还是先改招生，是否应赋予高校更多招生自主权，竞争式考试（语数外统考）与达标式考核（学业水平测试）成绩如何协调？
上述问题，在刚刚公布的《实施意见》中并没有给出直接答案。决策层将更多的改革空间赋予地方试点，浙江和上海两地将承担着让另一只靴子落地的重任。
一波三折的起草历程
对于这份新近出炉的改革方案，有熟悉整个起草过程的相关人士称：“用‘一波三折’来形容毫不为过。”
本次高考改革源自2010年，当年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下称“《规划纲要》”）正式颁布，在这份被视作新世纪中国教育改革的纲领性文件中，清晰地勾勒出高考改革的基本路径：
“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。”
彼时，决策层已将高考改革看作是短期内能够抓出效果且又具牵一发而动全身意义的关键举措。此后，高考改革步入快车道。
2011年2月，教育部召开年度全国教育工作会议，布置当年教育工作的方向和重点，明确提出：“进一步推进高考改革，年内完成高校考试招生制度改革总体方案制定工作。”
这是教育部在高考改革层面首次提出一个改革的路线图和时间表。但可能很多人都没有意识到，当初这个“年内完成”的表述，却遭频频跳票。高考改革推进的难度，远超主事者想象。
为配合改革启动，2012年7月，教育部还专门成立了由教育、科技、经济、法律、管理等领域26名专家组成的“国家教育考试指导委员会”，对考试招生制度改革进行整体设计和评估论证，以确保改革的科学性和公信力。委员会中，教育部部长袁贵仁亲任主任委员，委员中则不乏杨福家、钟秉林、顾明远、孙家栋、柳传志、高铭暄这样的社会知名人士。
经过起草团队的紧张工作，一份关于高考改革的方案被递交到教育部领导案头。
据21世纪经济报道记者了解，方案递交上去后，由于改革力度颇大、有“四处出击”之嫌，被要求“推倒重来”。再加上此后中共十八大召开、中央政府换届等大事件的影响，很长一段时间，高考改革方案的拟定陷入了半停滞状态。“会也没怎么开，大家都在等待吧。”有参与到方案起草的内部人士透露。
中共十八大后新领导人登台，各领域改革进程遂逐渐加速。作为教育改革中的“重头戏”，高考改革被重新提上议事日程。中共十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出要“推进考试招生制度改革”。教育部部长袁贵仁亦表态，招生考试改革属于改革的“重点领域和关键环节”，要加快推进。
自此，高考改革被重新推上轨道。但值得回味的是，此时的方案起草思路，已从过去的聚焦高考改革，变为一个覆盖更广范围的考试招生改革整体方案。
在决策层看来，宽口径的考试招生改革，其改革逻辑，向下可倒逼义务教育阶段实施就近入学制度，试行学区制和九年一贯对口招生制等基础教育改革环节；向上可探索试行普通高校、高职院校、成人高校之间学分转换方面迈出新步，拓宽终身学习通道。
随着方向的厘定，起草进程颇为顺畅。
2013年12月，教育部网站发布消息称，教育部考试招生改革总体方案制定完成，将建立分类考试、综合评价、多元录取的高考制度，在总体方案的框架下，还将陆续出台包括小升初、高中学业水平考试、中考和高考改革办法等多个配套实施意见。
据分管基础教育的教育部副部长刘利民介绍，按照改革方案，未来将逐步推行“基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制”。
教育部官员甚至公布了一个具体的时间节点：2014年上半年，国家发布总体方案及高考改革等各领域的改革实施意见，有条件的省份开始综合改革试点或专项改革试点。
然而，不幸的是，主管部门的承诺再次跳票。推迟至2014年9月4日，这份起草数年、几易其稿的《实施意见》，才最终得以正式颁布。
“这次是赶在下课铃前推出来的。”前述熟悉整个起草过程的相关人士称。
因为按照考试改革“三年早知道”的要求，以及2017年正式启动改革的整体框架，今年的9月1日新学期开学，应为文件出台的截止日期。
从“公平”到“育人”
“最近4月和7月份的稿子我都有，我很早就看过，也写过一些内部文章。可真正方案出来后，突然觉得没那么多激情再说什么了。”有熟悉整个起草过程的相关人士称。
21世纪教育研究院院长、北京理工大学教授杨东平也表达了类似的看法：“最后出台的文件，跟我们之前看到的文件差别很大。”杨是国家教育咨询委员会“考试招生制度改革组”的专家委员，过去三年间也一直参与到方案的制定中。
对于最新出台的《实施意见》，多位接受采访的专家均表示，改革方案中一个显著特点是“非常强调公平”。
“教育部归纳了12个要点，大概有4到5个都是围绕促进教育公平的，比如均衡统一招生、扩大农村学生比例、取消和减少加分等，”杨东平教授表示，“对于高考改革，这次中央政府最关注的应是保障公平、促进公平。”
以《实施意见》中“增加农村学生上重点高校人数”的内容为例，文件强调将继续实施国家农村贫困地区定向招生专项计划，由重点高校面向贫困地区定向招生；部属高校、省属重点高校要安排一定比例的名额招收边远、贫困、民族地区优秀农村学生。
教育部副部长杜玉波称：“我们希望通过这些举措，力争到2017年，录取率最低省份与全国平均水平的差距缩小到4个百分点以内。”
而在今年5月，中央政府亦明确表态，扩大农村贫困地区定向招生专项计划，将去年面向集中连片特困地区的1万名重点高校招生计划增至3万名，招生区域包括所有国家级扶贫开发重点县，招生高校覆盖所有“211工程”和中央部属高校特别是知名高校。
对于上述政府拟定政策，杨东平教授表示部分认同。在他看来，《实施意见》凸显“公平”原则，具有一定合理性。“跟我们现在社会中正在进行的改革很相似，以治标来换取治本的时间。先把最突出的问题解决了，极大符合了学生和家长群体对教育公平的诉求。”他评述。
不过，也有专家认为，就整个高考改革而言，强调“公平”仅是改革迈出的“前半步”，改革的“后半步”更为重要，那就是“应以育人为本”来推进考试招生制度改革。
在长期研究考试制度的北京语言大学教育测量研究所谢小庆教授看来，现行高考制度所带来的破坏性影响，最要命的是“应试教育”，从童年起就挫伤了中国儿童的好奇心和创造力，影响到从基础教育到高等教育的整个国民教育体系。“中国的高考改革不是针对高考不公平，而是因为没有效率”。
北京一所中学的校长也认为，现行高考制度把包括中小学在内的基础教育都给绑架了。在这位从教几十年的老教育人眼中，现在的中小学已成了高考的“雇佣军”，特别是高中已沦为大学的“预备班”：
“高考要考的内容就学，不考的不学或少学，学生匆匆忙忙把高中教学大纲规定的三年完成的计划压缩到两年甚至一年半就完成，目的是把剩余的时间挤出来向高考复习冲刺，高中的正常教学被打了折扣甚至完全扭曲。”
在刚刚公布的《实施意见》中，在阐明改革“基本原则”时，也开宗明义提出要“坚持育人为本，遵循教育规律”，并明确提出“把促进学生健康成长成才作为改革的出发点和落脚点”。
“对于这一条，媒体和专家都没有很好的解读，也没有把它特别突出出来。”北京大学教育学院文东茅教授称。
而有熟悉整个起草过程的相关人士透露，在此前的专家稿中，对于“育人”的主题非常强调，甚至文件的标题也曾拟为“关于育人为本的考试制度改革”，而“不是用现在这个略显模糊的题目”。
“考试是个教育问题。考试是教育的基本制度，不是法律问题，不是公平问题，我觉得应以育人为所有的出发点和落脚点，这是我特别希望坚持的，但现在的文本中这方面突出得不够。”上述人士表示。
“招考分离”未能实现
让参与方案起草的专家们颇感“意兴阑珊”的，还有《实施意见》中关于“招考分离”内容的阙如。
如果把高考制度视作是一枚硬币的话，正面是考试，硬币的反面就是招生。“以考试招生制度改革为突破口，探索招生与考试相对分离的办法，我认为这是推进高考改革的核心。”长期关注高考改革的学者熊丙奇表示。
中共十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，在提及“深化教育领域综合改革”时，也明确提出：
“推进考试招生制度改革，探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制，从根本上解决一考定终身的弊端。”
即便是在去年12月，教育部发布消息披露考试招生改革总体方案相关信息时，也白纸黑字写明，“健全考试与招生相对分离，学生考试可多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制”。
但在最新公布的《实施意见》中，仅提及：“探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制。”
“我们提出了‘两依据、一参考’，其中一个依据是依据统一考试成绩，再就是依据高中学业水平考试成绩，这次改革我们强化了高中学业水平考试成绩。”教育部副部长杜玉波在国新办新闻发布会上解释。
而此前一直被视作改革攻坚点的“招生和考试相对分离”则不见了踪影。“在《实施意见》中，这段话全部没有了，这就是这次改革最大的区别。”杨东平教授评价道。
与杨东平观点相似，接受采访的几位学者多认为新方案中招生改革“力度不够大”，“与期待尚有一定差距”。
据21世纪经济报道记者获悉，此前在《实施意见》的起草过程中，“招考分离”的内容均有涉及，“但有关领导为了改革稳妥计，把原来方案修改了，最后出台了现在这个方案。” 前述熟悉整个起草过程的相关人士称。
今年7月，曾有民办教育智库提出过更为激进的高校自主招生改革方案。
在这份名为《以招生录取制度改革为重点，推进高考制度改革的建议》中，课题组建议：率先实现“招考分离”，国家教育考试中心作为专业化考试机构，负责全国统一高考的命题；省级招办转变职能，考试报名的责任交给考试中心，制定具体招生政策、评价考生的权力还给高校，取消控制学生志愿和投档的权力。
对于这个民办版的方案，有学者评价，该份方案抓住了问题的核心。
“高考改革这个制度设计真正核心到底是改什么？是改一考定终身，还是学业负担过重？都不是。现在的高考模式最需要改革、最需要反对的，是分分计较的总分评价模式！”杨东平称。
有学者进一步表示，推行“招考分离”，本身也是还高校办学自主权的题中应有之义，“大学办学，连招什么学生都自己决定不了，更何谈保证办学自主权？”
显然，民间版方案最终并未被官方所采纳。据此，杨东平教授进一步表示，这次出台的《实施意见》，从操作层面来讲是围绕着考试科目而推进的改革，并不是一个“目标模式的改革”。
为何专家以及民间智库的建言，最终没有被吸纳到正式文件中？
有熟悉整个起草过程的相关人士分析：在整个改革方案草拟过程中有三种力量在参与，并扮演了不同的角色，分别是教育部的专业司局、专家智囊以及中央政府。
教育部的专业司局在方案起草过程中，更多强调以科目改革为主；专家智囊群体则从教育改革的本身出发，更多关注招生录取制度改革；而在中央政府层面，则从更大的格局来思考这个问题。
“这次改革讨论中，起关键作用的还是教育部的专业司局，他们是主管部门。”上述熟悉整个起草过程的相关人士表示。
牵一发而动全身
北京大学教育学院教授文东茅给记者讲了一件近期发生的事：
有个孩子明年参加高考，原本指望艺术加分，从小学就开始练习吹小号，一直练到现在。这次《实施意见》出台，里面规定“从2015年起取消体育、艺术等特长生加分项目”。孩子明年就要考试了，原来还盘算着通过艺术特长加分，看到这个方案以后，嚎啕大哭。
而此番新政出台，所带来的影响，远不限于这个吹小号的高中生。
在中国教育改革领域，高考一直被视作是风向标，皆因其牵一发而动全身的地位。本轮高考改革启动，势必将影响包括基础教育、高等教育、职业教育乃至教育培训机构等相关利益方，波及面甚广。
以文东茅教授所在的北大为例，这所中国顶尖大学，业已感受到即将到来的改革震荡。
“比如说自主招生这个事，我原来没有这么高的期望，但现在文件特别明确了2015年就推行，出乎我的意料。”文东茅表示。
他所说的“自主招生”，是指《实施意见》中的最新规定，即“2015年起推行自主招生安排在全国统一高考后进行”。
熟悉中国高等教育改革的人都知道，中国高校试行自主招生，从2003年开始启动试点，截止到目前，试点高校共有90所，招生人数约占试点高校招生总人数的5%，2013年录取2.5万名左右。
但在十余年的试点过程中，也出现了招生程序不完善、高校扎堆“掐尖”、考试课目繁多沦为“小高考”等诸多弊端。
北大近年来在开展自主招生时，也遭到一些挑战。“后来我们在招生咨询小组里也反复讨论，什么时候自主招生考试，是在高考出分前还是出分后？现在方案出来了，对学校和考生影响非常大。”文东茅说。
《实施意见》颁布后，明确了未来参加高考的考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语3个科目成绩和高中学业水平考试3个科目成绩组成，也即3＋3模式。
据文东茅分析：对于北大这样的顶尖高校，考生能否考上北大，其实是比较前面的3门科目，后面的3门意义不大，因为所有拟报考北大的考生，高中学业水平考试3门课的成绩肯定都是A，“否则没有任何参与竞争的机会”。
这也就意味着，前面3科考试成绩的区分度会下降很多，分数作用在整体下降。这就要求学校在招生时，其选拔考生的方式要更加科学、更为有效。
“关于考试到底该怎么做的问题，我们在北大内部已经讨论了好几次了。”文东茅教授坦言。虽然本次改革目前仅在两个省市展开试点，但他预判，“会对所有高校都产生影响了，因为你只要在浙江和上海招生就必须用新的方案招生，高校都动起来了，这个影响非常大。”
除了高校外，对改革方案最为敏感的，就是为数众多的中学尤其是高中了。
“高中都非常关心这个改革，希望这个改革引导中学的素质教育，能够改善我们现在恶性的应试竞争。”杨东平教授称。
此前，北京市教委曾公布《2014-2016年高考高招改革框架方案》（征求意见稿）、《2014-2016年中考中招改革框架方案》（征求意见稿）。两份意见稿中，都涉及到英语考试改革的内容。
高考方面，北京方案强调要“降低英语学科分数在高考招生中的权重，实行社会化考试，一年两次考试”；高考英语的分值也大幅调整，由此前的满分150分降低为100分，其中听力部分占30分，阅读写作等占70分。
政策变动带来的后果是，很多一线的校长老师认为高考改革就是“增大语文成绩权重，降低英语成绩分值”。
北京一所示范性高中英语教师王丽（化名）说，在学校领导宣布了该项改革后，校内很多一线英语教师“人心惶惶”。由于英语权重降低，为保高考升学率，很多老师都判断下一步学校将相应减少学生的英语学时，把减少的英语课时增加到语文课上。
“这意味着什么？学校用不了这么多英语老师了，有些老师尤其年轻教师可能会转到非教学岗位，收入锐减。”王丽说，很多一线英语教师对即将到来的改变持抵触心态，“有的学校按兵不动，说这个政策还会再倒回来的。”
为了缓解教师的忧虑防止影响到正常教学秩序，王丽所在学校专门请来英语教学专家到校开讲座，给教师们“吃定心丸”。
这次国家版的《实施意见》公布后，王丽惊喜地发现，试点区域并不包括北京市，她稍微松了一口气。
北京市教委相关人士在接受采访时也表示：由于北京未被列入全国高考改革的首批试点地区，所以高考政策暂不调整，北京市将按照教育部的整体部署，“结合实际情况适时出台改革实施方案”。
可王丽并不放心，她说自己会一直盯着浙江和上海的方案出台的，“那个很大程度上会代表今后改革方向”。
“从学校来讲，无论怎么改，高考还是指挥棒，我们都要未雨绸缪。比如说现在规定了文理不分科了，学校的教学安排就要调整。”北京一所中学的校长说。据他介绍，学校已安排了几位老师专门研究国家刚出台的政策，“看看会对我们有什么实际影响”。
等待另一只靴子
遵循中国教育改革循序渐进的逻辑，本次《实施意见》也选择了地方试点。
2014年上海市、浙江省分别出台高考综合改革试点方案，从2014年秋季新入学的高中一年级学生开始实施，两省市的高二、高三学生继续实施现行高考办法，而不进行试点省份的学生也继续实施现行高考办法。
据21世纪经济报道记者了解，目前，两地方案都正在修订完善中。
而除了上海、浙江外，还有其他省市亦承担了考试招生制度改革的分项改革重任，相关方案也在拟定中，并会择机公布。
有熟悉整个起草过程的相关人士透露，此前的方案曾规定，到2017年全国所有的省市都进入高考改革的新模式，显然，目前的这个安排更显稳妥。
“这两个省想要制订一个大家能够心服口服的考试制度也是非常难的，到了执行阶段预计反弹会比较大，所以最后定了2017年只有两个地方进入改革试点，”上述熟悉整个起草过程的相关人士称，“这是一个比较有序、稳妥、理性、渐进的改革思路”。
杨东平教授也表达了相似的观点，“既然我们没有能力制订一个十全十美的方案，还是让各地慢慢试，不要急于在全国范围内马上推行新方案。”
多位接受本报记者采访的专家均表示，对于上海、浙江两地的正在拟定的改革方案来说，在目前国家版方案大框架下，有一个核心问题亟待厘清：高中学业水平考试如何计算入高考总分。
依照现在国家版的《实施意见》，规定考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语3个科目成绩和高中学业水平考试3个科目成绩组成；保持统一高考的语文、数学、外语科目不变，分值不变，不分文理科，外语科目提供两次考试机会；计入总成绩的高中学业水平考试科目，由考生根据报考高校要求和自身特长，在思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等科目中自主选择。
“这里有一个很大的技术问题，考生自选的后3科学业水平考试是达标性考试，前3科统一高考的语数外是竞争性考试，这两个的分数意义和目标都不一样，把两者加起来，加成总分很困难。”文东茅认为。
举个例子，有两个同学参加考试，同样选考历史这门科目作为高中学业水平考试的一项。其中一个同学考了85分，一个考了86分。高中学业水平考试属达标性考试，依照学生考试成绩分为A、B、C、D几个等级。如果把A、B两个等级的分数线确定在85分，则考86分的同学可以划为A等，85分同学只能归入B等。但在高中学业水平考试成绩再折合入考生总成绩时，A、B两档的分差或有10分之多。
“85和86分原来只差一分，现在一换算就差了10分，把这个加进去特别不科学。”文东茅教授提出了自己的质疑。
因此，有接受采访的学者表示，以等级方式记录高中学业水平成绩，其本意原来是为了减轻学生负担，可如果没有考试招生分离的改革配套，这一计分方式改革可能会造成较大的混乱。
对于上述问题，教育部负责人亦有正面回应
教育部基础教育二司司长郑富芝在接受采访时表示，每个学生选择的考试科目不一样，不同学科考试的难易程度不同，成绩不能直接比较和简单加总，必须转换，“目前有多种转换方式，具体转换办法由试点省份研究确定”。
显然，决策层将更多的改革空间赋予地方试点，无疑，浙江和上海两地，将承担着让另一只靴子落地的重任。
“这次最难的就是这个问题，高中学业水平加入高考成绩当中，从科学性、专业性上问题比较多，可以等浙江和上海两家拿出具体的实施个案，再做讨论。”杨东平教授称。