十八届三中全会在提出建设城乡统一的建设用地市场,允许农村经营性建设用地入市的同时,提出改革征地制度。征地仍是我国经济社会发展中必不可少的制度,但也引起诸多社会问题。可以说,征地引发的问题,核心是利益,根子在制度,出路在改革。

　　不可否认,在相当长时期内,土地将仍然是农民最大最可靠的社会保障,农民自然会普遍关注土地改革,尤其是征地制度改革。目前现行的征地制度如何规定,今后征地制度改革的方向和任务是什么,是农民迫切想了解的。

　　●缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

　　●扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。

　　●坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济。

　　——摘自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

　　权威声音

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文:

　　征地制度要进行改革,农民的土地能否不改变所有权就能进入城镇建设用地市场?就是三中全会《决定》提出的,允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制前提下以多种方式实行与国有土地同等入市、同权同价。那样,原来依法取得的农村集体经营性建设用地,在转为供社会使用的建设用地时,就不改变土地的农民集体所有权。此外,国土资源部已有相关试点,比如留地安置,城市建设征用农村土地后留出一部分非农建设用地归农民使用,农民在获得被征农地的补偿后,还有一部分建设用地可用来开发,获得更长期的收益。

　　国土资源部部长姜大明:

　　维护被征地农民合法权益,最终要靠深化改革。征地制度改革要坚守三条底线,即土地公有制性质不能变,耕地红线不能破,群众利益不能损。在这个前提下,按照党的十八届三中全会对土地征用制度改革的要求,试点先行,积累经验,稳步推进改革。

　　图为我国现行土地制度格局。这种城乡不同的二元制度中,城市土地属于国有,通过招拍挂可自由流转;农村土地数量数倍于城市,但属于集体,要想流转现在只能通过征地变成国有土地。今后土地改革的方向是缩小征地范围,让农村经营性建设用地与国有土地同等入市、同地同价。                        

　　征地的前提是“为了公共利益”

　　宪法和法律都规定,只有“为了公共利益”才能征地。那么,什么是公共利益?

　　公共利益学说林立、历史悠久,理论和立法上都很难对它下一个准确的定义。但它是征地的合法性前提,在实践中也很容易被滥用,需要有个相对确定的说法。

　　一般认为,公共利益指一定范围内最大多数人民的最大利益,与私人利益、纯商业利益相对立。它不是私人利益的简单叠加,也不是个人基于利益关系而产生的共同利益,它具有社会性和共享性。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》首次对公共利益作出规定:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文认为,一个国家不管在城市还是农村,公共利益是一样的,不能在农村随意扩大。

　　征地审批权限

　　征地实行国务院和省级人民政府两级审批,取消市、县人民政府征地审批权。

　　国务院批准征地的权限是:(1)征基本农田。除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田

　　保护区,需要占用基本农田外,其他建设都不得占用基本农田。因此,征基本农田需报国务院批准。(2)征基本农田以外的耕地超过35公顷。(3)征其他土地70公顷以上。其他土地指耕地以外的土地,包括林地、草地、养殖水面、城乡住宅和公共设施用

　　地、工矿、交通、水利设施用地、旅游用地和未利用土地等。

　　省、自治区、直辖市人民政府批准征地的权限是:(1)征基本农田以外的耕地低于35公顷。(2)征其他土地低于70公顷。

　　征地必须走的程序

　　在《土地管理法》修订前,目前各地一般是参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行征地。在符合公共利益以及国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的前提下,建设单位拟定征收补偿方案,报市、县级人民政府。市、县级人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布,征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

　　市、县级人民政府将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

　　市、县级人民政府作出征收决定前,按照有关规定进行社会稳定风险评估,征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

　　市、县级人民政府作出征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

　　征收农民集体所有土地的,征地方案和征地补偿安置方案应当在被征土地所在地的乡(镇)、村、组内以书面形式公告。征地方案公告下列内容:一、征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途;二、被征地的所有权人、位置、地类和面积;三、征地补偿标准和农业人员安置途径;四、办理征地补偿登记的期限、地点。

　　征地补偿安置方案公告应当包括下列内容:一、本集体经济组织被征地的位置、地类、面积,地上附着物和青苗的种类、数量,需要安置的农业人口的数量;二、土地

　　补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式;三、安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式;四、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式;五、农业人员的具体安置途径;六、其他有关征地补偿、安置的具体措施。

　　土地征收补偿方案公布以后,有关市、县政府土地主管部门应当认真听取被征地的农村集体经济组织和农民对土地征收补偿方案的意见和建议,被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的,应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。

　　不得把农民承包地和宅基地与城市户籍挂钩

　　针对一些地方通过“承包地换城市社保、宅基地换城市住房”的方法获取农民土地的做法,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文认为,土地是农民安身立命的根本,逐步实现城乡公共服务均等化是政府的责任,所以不能以此作为交换条件来获取农

　　民的土地。

　　党的十七届三中全会提出,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

　　《物权法》也明确规定,承包地、宅基地都是农民的用益物权,农民依法享有占有、使用和收益的权利。

　　现在一些地方进行户籍制度改革,把农民的承包地和宅基地与获得城市户籍挂钩,这不符合我国农村的基本经济制度,从法律上也讲不通,需要规范和清理。

　　户籍制度改革不许与农民的承包地和宅基地挂钩。

　　农民离开土地,必须是充分自愿的。

　　新实行的征地改革措施

　　一、补偿新标准

　　征地补偿新标准指的是各地公布实施的征地统一年产值标准和区片综合地价,“新”主要体现在三个方面:一是征地补偿标准测算方式更加合理,改变了以往按被征耕地具体地块的年产值测算征地补偿标准的方式。其中,征地统一年产值是综合考虑一定区域内农用地的年产值来测算征地补偿标准;征地区片综合地价是综合考虑一定区片范围内土地类型、产值、土地区位、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素测算的征地补偿标准。二是补偿标准普遍提高,提高幅度平均为20%~30%。三是体现同地同价的原则。强调在同一区域或区片范围内,征地补偿应执行同一标准。

　　二、安置费直接给农民

　　现在要求建设项目将征地补偿费足额列入项目投资概算,用地报批前预存征地补偿款。

　　征地批准后,市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案,将应支付给被征地农民的补偿安置费直接支付给农民个人,不再通过乡、村等环节支付,防止截留、挪用征地补偿费。可利用给农民个人的农业补贴等有关资金直接支付渠道,将征地补偿费直接支付农民个人。

　　同时,健全征地批后反馈制度,要求市县国土资源部门向国土资源部、省级政府报告征地补偿费用落实到位等批后实施情况,加强征地批后监管。

　　被征地农民纳入新农保的,还应落实被征地农民的社会保障,不得以新农保代替被征地农民社会保障。

　　三、把农民房屋单列补偿

　　不再把农民住房当作地上附着物进行补偿,而是单列出来进行拆迁补偿。拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋,还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿,宅基地征收按当地规定的征地标准补偿。

　　首先应先安置后拆迁。先安置不是简单的先建后拆,而是指在实施拆迁前,采取多种方式妥善安排好被拆迁农户的居住问题,包括建好安置房或是制订出切实可行的安置方案并征得被拆迁农户同意,防止拆迁后农民居住无着落,影响生产生活。

　　其次是拆迁补偿安置方案要因地制宜合理制订。在城市远郊和农村地区,主要采取迁建安置方式,重新安排宅基地建房。在城乡接合部和城中村,主要采取货币或实物补偿的方式,由被拆迁农户自行选购房屋或政府提供的安置房。被拆迁农户所得的拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和,应能保障其选购合理居住水平的房屋。

　　四、留用地安置

　　留用地即政府在征用土地时,按征用耕地或农用地面积的一定比例(一般在10%~15%范围),将土地转为建设用地,安排给被征地的农民或农村集体经济组织经营,以期通过发

　　展二、三产业为失地农民带来长期收益或相对稳定的就业岗位。

　　这种安置方式是广东佛山上世纪首创。国土资源部耕地保护司司长严之尧认为,由于留用地政策在国家规定的征地拆迁补偿外,给被征地农民一块额外补偿,实质上提高了补偿标准。留用地交由被征地村组长期使用,会形成长远的收益链,大量的失地人群就会继续生活在自己原有土地上,避免大面积的人口迁徙。就地实现城镇化,有利于社会稳定。

　　国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》提出,留用地应安排在城镇建设用地范围内,并征为国有;涉及农用地转用的,要纳入年度土地利用计划,防止因留地安置扩大城市建设用地规模。

　　我省也规定,在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内实施征地,可结合本地实际采取留用地安置方式。

　　五、不得强行征地

　　在征地报批前期工作中,要履行告知、确认、听证程序,将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农村集体经济组织和农户,就征收土地方案听取被征地村组和农户的意见,确认方案有关内容。征地告知要落实到村组和农户,结合村务信息公开,采取广播、在村务公开栏和其他明显位置公告等方式,多形式、多途径告知征收土地方案,目的就是为了维护农民群众的知情权、参与权。征收土地方案依法批准后,市县国土资源部门具体组织公告、登记等征地批后实施工作。

　　征地不仅要征求被征地农村集体经济组织意见,更要征求被征地农民意见。群众有异议、申请听证的,市县国土资源部门要组织听证。对于农民提出的合理要求,必须妥善予以解决;对于不合理要求,要认真做好政策宣传解释和群众思想疏导工作,得到群众的理解和支持,不得强行征地。

　　2004年颁发的《国土资源听证规定》(国土资源部第22号令)对征地中涉及的听证有关问题作出了规定。

　　要做到“五要”,即在征地工作中要让农民知情,要让农民参与,要让农民住有所居,要让农民监督,要让农民满意。

　　对采取停水、停电、阻断交通等野蛮手段逼迫搬迁,以及采取“株连式拆迁”和“突击拆迁”等方式违法强制拆迁的,要严格追究有关责任单位和责任人的责任。因暴力拆迁和征地造成人员伤亡或严重财产损失的,公安机关要加大办案力度,尽快查清事实,依法严厉惩处犯罪分子。对因工作不力引发征地拆迁恶性事件、大规模群体性上访事件,以及存在官商勾结、权钱交易的,要追究有关领导和直接责任人的责任,构成犯罪的,要依法严厉追究刑事责任。对随意动用公安民警参与强制征地拆迁造成严重后果的,要严肃追究有关党政领导的责任。

　　征地改革的方向和任务

　　十八届三中全会在总结征地制度改革经验的基础上,指出了深化征地制度改革的方向和重点任务就是缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。

　　缩小征地范围,就是将征地界定在公共利益范围内,逐步减少强制征地数量,从源头上减少征地纠纷的产生,同时为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。规范征地程序,就是通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序,保障被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权,进一步规范和约束政府的征地行为,防止地

　　方政府滥用征地权。建立对被征地农民合理、规范、多元保障机制,就是从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合措施维护被征地农民权益,使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障,确保社会和谐稳定。

　　建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益,体现了党的十八大报告关于提高被征地农民在土地增值收益中所占比例的要求,意味着被征地农民集体和个人除了得到合理补偿外,还能通过一定方式分享一定比例的土地增值收益,并且所获得的增值收益要向个人倾斜。这不仅是重大的理论创新,也是维护被征地农民利益强有力的举措,必将进一步深化征地制度改革。（记者成睿智）