前不久召开的中央经济工作会议提出，把“控制和化解地方政府性债务风险”作为2014年经济工作的六项任务之一，这体现了中央对地方政府性债务问题的高度重视，也释放出中央下大力气整治地方政府性债务的明晰信号。能否有效防控地方政府性债务风险，关系中国经济的持续稳定发展，关系中国的金融稳定和金融安全。今天，内蒙古银行首席经济学家、本报专家委员会成员苑德军博士做客《首席观点》，对地方政府性债务风险进行了深入的分析并提出了具体的防控措施。

　　地方政府性债务的“量”与“质”

　　记者：前不久审计署公布了全国政府性债务审计结果，数据显示，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。您对目前我国地方政府性债务风险做何评价？

　　苑德军：衡量地方政府性债务风险，应从地方政府性债务的“量”与“质”两方面进行考察。

　　债务规模是衡量债务主体债务负担、评估债务风险的重要的数量指标。按照欧盟成立初期《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》的规定，欧元区各国政府的公共债务不得超过GDP的60%。尽管没有哪一国际组织要求各国必须遵守这一标准，但实际上这一指标已经成了国际社会和债务分析实践中界定政府负债率正常与否的警戒线。超过这一负债率，则被视为政府债务负担过重，要引发债务风险。

　　从我国地方政府性债务融资渠道的现状出发，宽口径的地方政府性债务，包括地方政府融资平台贷款、城投公司债（企业债、短券、中期票据等）、中央财政代地方发行和地方政府自办发行的地方政府债券、信托公司的政信合作余额、劵商资管和私募合作的BT代建债务融资、上级财政借款、其他借款等。其中，平台贷款和城投债两项占主要地位。根据审计署的公告，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49 亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56 亿元。截至2012年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP的比率为36.74%。将或有债务折算在内，2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%。这两个比例都低于60%的公共债务警戒线，表明我国政府性债务风险总体可控。审计署的审计数据显示，近三年省市县政府债务平均年增长率达20%，县级政府债务更是高达26.59%，远远超过GDP8%左右的名义增长水平。截至2012年年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。这些数据表明，部分地方的债务风险隐患不容低估。

　　所谓地方政府性债务的“质”，是指地方政府性债务的结构，主要包括地方政府融资的主体结构和政府举债资金的投向结构。这两者都和地方政府性债务的偿还能力密切相关。

　　到2011年9月末，我国共有地方政府融资平台10468家，其中县级平台约占七成。经济中心城市、大多数省会城市和经济发达地区的地级市经济发展水平较高，财政收入持续增长能力较强，因而具有较强的债务偿还能力。而大多数县级平台在这方面则逊色许多。特别是经济欠发达地区的县级平台以及为规避银监会“名单制”监管新设的一些县级平台，情况更是不容乐观。这些平台所在地区不仅经济发展和财政收入状况不佳，且平台举债规模远远超过地方财政的承受限度，平台资产结构也不尽合理，资产或是价值高估，或是变现能力较差，盈利水平也不高。从债务融资的投向看，绝大部分用在了交通运输、市政建设等基础设施建设和保障房建设方面，即地方政府性债务最终大多形成了实物资产，有一些还是优质资产，这为债务的顺利偿还奠定了必要的物质基础。但也确有一些债务资金所投项目效益不佳，缺乏稳定的现金流。一些债务资金投向了资金回收期长且收益水平低的基础设施，有的甚至还投向了产能过剩行业。有的债务到期时无法偿还，不得不采用“借新还旧”的滚动式融资来了结债务关系。

　　地方政府性债务风险的表现

　　记者：虽然目前我国政府性债务风险总体可控，但是有的地方也存在一定的风险隐患。这些风险隐患的具体表现是什么？

　　苑德军：尽管地方政府性债务总量尚处安全区间内，但债务规模迅速膨胀和负债率不断上升，加大了地方政府的偿债压力，而一些融资平台管理水平不高，项目收益远未达预期，也加大了偿债困难。这两种情况交织在一起，放大了财政和金融风险。立足我国宏观经济和宏观金融运行的现状进行分析，地方政府性债务风险主要表现在以下七个方面：

　　一是经济减速下行使地方政府偿债能力弱化的风险。受资源和环境约束强化、“三大红利”（人口、制度和全球化红利）对增长拉动效应递减等因素的影响，我国经济已由高速增长步入中速增长阶段。而财政收入与经济增速具有高度相关性。经济减速必然影响地方政府财政收入增长进而影响其偿债能力。产能过剩严重、产业转型升级压力较大的地区，经济减速幅度更大一些，其偿债能力所受影响也更大。

　　二是房地产泡沫破灭带来的地方政府性债务违约风险。地方政府融资平台多以土地作为融资抵押物，地价波动直接影响其融资和债务偿还能力。近年来随着房价节节攀升，地价也扶摇直上，“地王”频出，地方政府的财政收入迅猛增加，融资平台的融资规模也显著扩大。地价上涨成了地方政府债务扩张的助推器。一些大城市高得离谱、令人咋舌的房价，严重透支了国民财富积累，阻碍了消费扩大和经济转型升级，成为危害经济增长和社会稳定的一颗毒瘤。时下，高房价已成强弩之末，支撑高房价的制度条件、市场环境和货币基础正在发生改变。而一旦房价泡沫破灭，地价大幅下跌，地方政府的偿债能力必然下降，以土地作抵押的融资项目，也必然遭受难以偿还本息的信用风险。

　　三是期限错配带来的流动性风险。地方政府的负债都是短期和中期，一般在5年以下，而其投资的基础设施项目大多周期长，变现能力弱。这在客观上带来了流动性风险。

　　四是地方政府“借新还旧”带来的债务风险转移和风险累积。由于偿债能力不足，“借新还旧”成了地方政府填补债务黑洞的重要办法。审计署对36个地方政府的审计结果显示，5个省会城市2012年政府债务的借新还旧率超过20%，最高的城市达38.01%。“借新还旧”本身并未消除债务风险，只是把债务风险后移，使债务风险从短期阶段性风险向长期性风险转变。地方政府在“借新还旧”的同时继续举借新债，还会导致债务余额增大、债务风险累积的负面后果。或许更为严重的是，众多融资平台大面积采用“借新还旧”，会产生“债务集合”和“债务共振”效应。一旦货币政策收紧，市场资金紧张，融资平台“借新还旧”受阻，资金链断裂，发生债务危机的概率就会增大，并由此引发系统性风险。

　　五是非信贷融资比重上升带来的风险。2012年以来，由于融资平台贷款监管日益严苛，部分资产质量较差、不符合贷款条件的融资平台纷纷转向信托、券商、理财等机构寻求支持，非信贷融资规模显著增加。而非信贷融资的成本较之信贷融资明显为高。信托融资成本一般在10%以上，融资期限只有1-2年，券商资管计划的融资成本高达15%左右。但能够承受这么高成本的融资项目并不多，这实际上在融资环节就为债务的偿还埋下了隐患。随着同业业务、银行理财业务等的逐步规范，金融机构“期限错配”的现象将得到遏制，非信贷融资的顺利性、足额性也难以保证。还应该看到，由于新增平台融资主体众多，非信贷融资中融资主体的资质也在不断下降。比较典型的是城投债。2008年城投债的AAA级发行人和AA级发行人发行的债务规模占比分别为40.11%和32.38%，而到2012年年底，这两个比率转变为15.86%和47.34%。融资主体资质下降，债务风险自然提高。

　　六是融资主体相互关联产生的交叉风险。一个地区可能有几家甚至十几家融资平台，这些平台表面上是单一独立法人，但实际上都由同一地方政府统一管理，融资和债务偿还由政府统一安排，不同平台之间还存在相互担保的现象。这使得各平台之间呈现出高度关联性和风险传染性。一旦某一平台发生债务违约，便会因为这种连带关系形成连环违约，形成债务违约的“多米诺骨牌”效应，进而放大该地区的债务风险。

　　七是地方政府融资平台运作不规范，投资低效或无效带来的风险。有的平台虚假出资，注册资本不到位；有的平台政企不分，举债主体不明确；有的平台公司治理结构不健全，高管中兼职官员过多；有的平台地方政府对其的担保承诺“一女多嫁”，有名无实；有的平台人为粉饰财务数据，资产、营收等存在水分；有的平台为降低融资成本，评级、担保虚高。凡此种种，都成为地方政府性债务的潜在风险源。

　　防控债务风险应实行“三个结合”

　　记者：今年我国经济工作的重点之一就是“控制和化解地方政府性债务风险”。我们应当采取哪些措施和手段来完成这项工作？

　　苑德军：地方政府性债务风险是我国经济金融风险的重要策源地。多措并举防控这种风险，显得十分迫切。而要使防控取得明显实效，应实行“三个结合”，即“治标与治本相结合”、“短期应对措施与长期制度建设相结合”、“债务需求管理与资金供给管理相结合”。

　　第一，破除“GDP至上”的政绩观，从源头上遏制地方债务规模的过度膨胀。要把中组部改革地方干部政绩考核办法的精神落到实处，在地方干部政绩考核中去除GDP和经济增长率指标而纳入政府负债指标，通过矫正政绩导向使地方政府改变过度依靠举债扩大投资拉动GDP的做法。

　　第二，摸清债务风险底数，并根据不同风险采取相应化解措施。各级地方政府和金融监管部门应在审计署新一轮审计结果的基础上，进行地方债务风险排查摸底，逐笔梳理已发生的债务，搞清本地区债务风险的真实情况，明确债务风险点所在及风险程度，并制定具体的化解预案，以便在局部和区域性风险出现时，能够居于主动从容应对。要构建地方债务风险预警机制，建立地方政府偿债基金。

　　第三，构建涵盖债务管理全过程的全方位防控债务风险的制度安排。统一债务计算口径，建立债务信息报告制度，逐步形成全国统一的地方政府性债务管理信息系统，提高地方债务信息透明度。把地方政府性债务纳入全口径预算管理，严格政府举债程序，充分发挥人大对地方政府举债的审议监督作用，完善规范地方政府举债的法律法规，建立地方政府债务决策和管理问责制。改革财税制度，平衡地方政府的事权和财权，并厘清中央与地方处置地方债务的权责。加快推出市政债，拓宽地方政府融资渠道，完善地方政府市场化融资机制，促进地方政府“阳光融资”。要通过这一系列制度强化地方政府举债的自我约束，推动经济“去杠杆化”。

　　第四，加强地方政府性债务监管。根据地方政府的经济发展需求、财政收入水平、以往控制债务风险状况等因素，确定举债规模上限，严格控制地方政府性债务增量。考虑到县级融资平台债务风险相对较高，应把其作为监管重点。加强对新设平台的监管，并把隐性平台纳入监管部门的视野。进一步规范非信贷融资，遏制地方政府通过“影子银行”渠道实施的债务扩张。加强对债务评级机构、资产评估机构等中介机构的监管，消除抵押物价值高估、债券评级和担保虚高的现象。金融监管部门应加强同财政、审计等政府部门和地方政府金融办的沟通协调，形成防控债务风险的合力。

　　苑德军 经济学博士，教授，博士生导师。现为内蒙古银行首席经济学家，中国人民大学等多所高校客座教授，中国社科院金融研究中心特邀研究员，本报专家委员会成员。主要研究领域为货币政策、银行业改革发展、金融市场理论与实践等。在《中国社会科学》、《人民日报》等报刊发表文章650余篇，撰写专著、主编高校教材共26部，多次获省部级社科研究成果奖。个人代表作有《金融创新论》、《转轨时期中国金融问题研究》等。