导读：预算分为财政收入和财政支出。拿财政收入来说，它的重要组成部分是税收。税收连着千家万户，涉及每年向老百姓、纳税人收多少税、怎么收等问题。

    今年8月5日，本报报道了全国人大常委会预算工委专门听取财政部关于落实预算决议和履行政府三项承诺有关情况的通报，并将相关情况送达全国人大代表。

　　这是为了进一步加强对人大预算决议落实的监督，根据十二届全国人大一次会议“围绕大局、突出重点、加大力度、增强监督实效，进一步完善人大预算监督工作的方式方法”要求而开展的。

　　所谓预算，笼统地说即是政府的财政收支计划。预算法，顾名思义，就是关于政府“钱袋子”的法律。

　　去年6月，备受关注的预算法修正案草案，提交全国人大常委会二审。这是我国现行预算法自1994年颁布以来的第一次修改。

　　预算法为何是“民生法”

　　为何又称“政府支出法”

　　在法学家眼中，预算法是一部事关民生福祉的经济宪法。

　　国家的预算，是经法定程序审查批准的国家年度集中性财政收支计划。它规定国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。

　　中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文说，大家可能会觉得，预算离自己很遥远，但实际上，这个账本上处处写着“民生”。预算分为财政收入和财政支出。拿财政收入来说，它的重要组成部分是税收。税收连着千家万户，涉及每年向老百姓、纳税人收多少税、怎么收等问题。

　　刘剑文认为，其实，预算法非常重要，因为预算法背后涉及中央和地方的关系、立法机关和行政机关的关系、政府和老百姓的关系，可以说是经济领域的“宪法”。

　　预算法是规定国家预算决策机制的基本法律，其对于国计民生的重要性不言而喻。现代社会离不开政府提供的公共服务，而公共服务需要财政投入。预算决定了政府可以花多少钱，以及更重要的，这些钱应该花在哪里。预算太少，社会不足以维持必需的公共服务；预算太多，人民的财产即成为官员挥霍浪费的资本。近20年来，财政预算年年快速增长，增长速度甚至远超过GDP增速，表明政府财政聚集了越来越多的社会财富，但是每年的预算增长却从未征求过社会意见。当然，即便预算数字看起来恰到好处，也还需要有效的监督机制，才能保证纳税人的钱确实被用在该用的地方。

　　这一切都表明，预算离不开民主过程。要保证“取之于民，用之于民”，人民自己得对政府预算有发言权。虽然人民未必有足够的时间和信息决定自己的每一分钱花在哪里，但是他们可以选举自己的代表替自己决定政府预算方案。

　　预算是国家财政的收支，是国民经济生活中最重要的事情。无论是近些年来屡屡提及的年终突击花钱、私设小金库，还是税负过高、国富民穷，还有那些面子工程、政绩项目，其背后皆与预算法的失灵有着密切的关系。预算法修正案中哪怕一个小小条款的改动，既可能让财政资金走向正轨，也可能造成社会财富的巨大浪费。

　　预算公开如何法制化

　　如何让老百姓看得懂

　　政府长期以来在预算领域的不透明最终导致政府预算走向了“神秘化”，民众的知情权和参与度都受到了局限。

　　预算法修正案草案规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。

　　国家发改委宏观经济研究院罗云毅研究员提出，预算公开是社会各界非常关心的问题，预算法修正案草案对此作出规定是很大进步。同时，该条规定还应进一步细化，应明确预算公开的内容、程度等，以保证法律规定得到有效实施。

　　清华大学白重恩教授建议对“国家秘密”进行明确界定，以防止执行过程中政府部门滥用，将不愿公开的内容都解释为涉及国家秘密，影响预算公开的效果。中央财经大学王雍君教授提出，对不能公开的特殊情况，可以通过制定实施细则来明确。

　　对预算法，老百姓只关心两件事：一是钱是怎么花掉的？二是钱花得是否高效？预算要公开、透明，让老百姓看得明白。

　　阳光是最好的防腐剂，预算只有公开透明，才能得到有效监督。除了人大监督，还需要社会监督。然而预算法对于很多人来说，专业性太强，不容易看懂。这也是老百姓监督预算的一个“软肋”。即使是人大代表，有时也有这样的体会：政府的预算文本写得太粗，有的只在去年预算的基础上机械增加，但多个项目混在一起，变动大的也没有交代原因，代表没法“算细账”。以致一些人大代表坦言：“在专业人士面前，我们这些不专业的只能靠猜。”

　　有学者认为，公众关心的是具体的东西。预算若公开得太笼统、不具体，也是一种变相不透明。目前公开的政府预算都是汇总的大数，人大代表和公众看不出名堂，监督难免流于形式。各种预算应逐步细化说明，让公众看得懂，这样政府在预算执行过程中的随意性就会得到遏制。

　　事实上，预算公开要有实际意义，必须以预算完整性为前提，按照完整性要求，政府所有收支都要纳入预算，包括税收收入、国有资本经营收入、土地出让收入、政府性基金收入、政府债务收入、预算外收入等所有政府收入都必须纳入预算，而目前，我国后几项政府收入尚未纳入预算。

　　相关专家认为，现行预算法中的预算结构不够科学、不完整，对预算收支仅作了大范围、粗线条的规定，导致只有部分政府收支纳入预算，存在着规模庞大的预算外收支，给政府收支脱离法律监管、滋生腐败留下了空间。

　　为此，预算法修正案草案规定，各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。