导读：本文主张一举解决如下问题：一是降低企业负担、适度界定财政负担和政府责任、维持个人缴费、增加市场收益；二是统一制度安排，明确中央政府和地方各级政府的责任，消除居民搭便车的动机，提高制度管理效率和减少制度管理成本，方便居民转移携带，促进养老金融发展和劳动力合理流动。为此，顶层设计要提供一步到位的、一揽子的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”方案，包括管理体制、运行机制、税费制度、领取年龄、经办机构、居民档案、信息系统等问题。继而，制定分步实施计划，给社会一个科学合理的养老金规划，促进社会共识，人民一定会配合政府实施改革。

    清华方案：中国养老金顶层设计

　　[美国和澳大利亚的老龄资产结构比较理想：政府转移支付1/3，劳动收入1/3，财产性收入1/3。劳动人口负担较轻，老龄人口仍有贡献 而我国六普数据显示：依赖政府转移支付养老的占29%，依赖家庭养老的占49%，处于严重的未备先老的局面，亟待通过养老金结构调整，改善老龄人口的资产结构 ]

　　贯彻党的十八大报告关于“权利公平、待遇公平、规制公平”的精神，按照老龄社会的时间表，坚持“公平、持续、简便、效率”原则，用GDP的1%~2%，建立全覆盖的、全国统一的、分步实施的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”二元结构养老金制度，具有安定民心、提高政府信誉和促进老龄社会发展的一举多得的功效。但是，挑战不在于财务问题，而在于价值取向和管理能力。需要树立“立足长远、分步实施、心中有数”三大战略。

　　目前企业职工养老保险混账模式(个人账户空账运行)的弊端如下：

　　(1)持续性差。企业负担重，即使将机关事业单位职工纳入养老保险，大约可以平稳运行8年。伴随人口老龄化，内部赡养比正在从1∶3降至1∶2，参保人增长率每降低1%，领取者每增加1%，平稳运行期即减少1年以上。

　　(2)公平性差。企业职工养老金费率高、替代率下降，居民养老金水平过低，机关事业单位养老金很尴尬，改变和不改变都有过不去的坎儿。目前，制度差异在助长人们“搭便车”的投机行为，职工企图搭乘机关事业单位养老金的便车，居民和失地农民企图搭乘职工养老保险的便车。如此下去，制度成本和管理成本都很高，还造成新的不公平。

　　(3)简便性差。按照人的身份划分不同的养老金制度，再由各地方政府制定实施细则，养老金制度被人为地复杂化了，难以统一口径和达成社会共识。养老保险统筹层级低，处于“中央点菜、地方政府埋单”的局面，地方政府出于财务压力而设置障碍，居民转移携带养老保险关系难，不利于劳动力合理流动、家庭团聚和子女照顾老人。

　　(4)效率性差。如果自1998年以来基本养老保险个人账户资金进入市场投资运行，按照全国社会保障基金(理事会业绩)年化收益8%计算，截至2011年，减去年度支付后还有累计结余额3.8万亿元(等同一个基金市场)。人社部的信息显示，养老保险基金累计结余额仅为1.9万亿元(视为个人账户资金)。可见，年均损失投资收益1000多亿元是个事实。更严重的问题是，新一届政府正在陷入职工养老保险待遇年增10%的陷阱，难以自拔，越来越背离了政府保基本的原则。

　　老龄社会的养老金文化应当是二元结构的，即“自己存点、向孩子要点”。目前中国面临两个选择：(1)一步到位的方案是建立全覆盖的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”；(2)过渡方案是维持养老保险模式，分离现行“养老保险统筹基金”和“养老保险个人账户”，分别运行职工养老保险和居民养老保险两个计划，日后再进行整合。其实，我国城乡居民“政府补贴+个人储蓄”的模式已形成农村包围城市之势，企业职工养老保险“统账结合”本是政策初衷，公共部门“免费退休金”时过境迁且亟待退出，中国养老金“调结构、建机制、大整合”已有基础。养老金制度规划至少提前20年作出，中国已经进入老龄社会，且发展速度较快，不可再贻误时机。

　　本文主张一举解决如下问题：一是降低企业负担、适度界定财政负担和政府责任、维持个人缴费、增加市场收益；二是统一制度安排，明确中央政府和地方各级政府的责任，消除居民搭便车的动机，提高制度管理效率和减少制度管理成本，方便居民转移携带，促进养老金融发展和劳动力合理流动。为此，顶层设计要提供一步到位的、一揽子的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”方案，包括管理体制、运行机制、税费制度、领取年龄、经办机构、居民档案、信息系统等问题。继而，制定分步实施计划，给社会一个科学合理的养老金规划，促进社会共识，人民一定会配合政府实施改革。

　　战略一：养老金顶层设计

　　应具有战略高度和长远目标

　　老龄社会是消费拉动(爷爷奶奶埋单)和课题推动(爸爸妈妈劳产率高)的时代。

　　中国在2000年进入老龄社会，老年赡养比1∶10；约在2025年进入深度老龄社会，老年赡养比1∶5；在2035年进入超级老龄社会，老年赡养比1∶2~3。基于人口学视角，中国老龄化并不严重；基于公共管理学视角，由于就业、低收入、领取养老金的年龄过早等问题，实际老年赡养比在2010年以前即不足1∶5，提前进入了深度老龄社会；基于养老金制度安排的视角，至少提前20~30年调整养老金结构和领取养老金的年龄，中国已经错过了15年。美国在1974年颁布《雇员退休收入保障法》，距离深度老龄提前了40年。澳大利亚在1991年实施《超级年金法》，距离深度老龄社会提前了25年。因此，上述两个国家的老龄资产结构比较理想，即政府转移支付1/3，劳动收入1/3，财产性收入1/3。劳动人口负担较轻，老龄人口仍有贡献。我国六普数据显示：依赖政府转移支付养老的占29%，依赖家庭养老的占49%，处于严重的未备先老的局面，亟待通过养老金结构调整，改善老龄人口的资产结构。

　　经过2013~2015年准备期，在“十三五”规划期间(2016年)开始分步实施二元结构养老金制度。其结构的具体组成是：国民基础养老金(40%~60%)+个人储蓄养老金(50%)=上年度居民家庭平均消费支出的100%。(图1)。

　　1.国民基础养老金方案设计

　　打破身份界限建立全覆盖的国民基础养老金制度，整合现行各类由政府支付的公共部门退休金、企业职工基础养老金、城乡居民养老补贴等，按照上年度各地居民家庭平均消费支出的40%~60%，向全体年满60岁(或者65岁)的中国城乡居民(含职工)支付国民基础养老金，非纳税人的支付率为40%(不低于最低生活保障线，主要指不缴纳任何所得税的城乡居民)，低税率人的支付率为50%(主要指个人综合所得税率在20%以下的各类职工)，高税率人的支付率为60%(主要指个人综合所得税率在20%以上的各类经济活动人口)。